Desde 1822, nas cidades do país.

O projeto 3 x 22, iniciativa da Universidade de São Paulo que conta com a parceria do Instituto CPFL e do Sesc-SP, busca promover o debate histórico, artístico, cultural e polí­tico em torno do Bicentenário da Independência do Brasil e do Centenário da Semana de Arte Moderna a serem comemorados em 2022. Como parceiro do Instituto CPFL, o Estado da Arte promoverá uma série de artigos, podcasts, textos clássicos e entrevistas dedicados a reflexões sobre temas nacionais.

por Vinícius Müller

São Paulo, 1973. Foto: Acervo Estadão

Há uma vasta e consagrada literatura sobre o fenômeno e a importância das cidades ao longo da História. A lista é longa e variada o suficiente para poder ser subdividida em um sem número de classificações e estilos. Impossível ou além do escopo tentar classificar todos eles, mas é justo que alguns nomes e títulos sejam lembrados. Desde o indispensável A Cidade Antiga, publicado em 1864 por Fustel de Coulanges[i], no qual revela as origens da relação entre cidade e cidadania na Antiguidade, até o clássico de 1969 The Economy of Cities, da não menos indispensável Jane Jacobs[ii], as relações entre o surgimento e a trajetória das cidades e itens capitais como desenvolvimento econômico, sociabilidade, arquitetura e arte, cultura e estilo de vida são temas fundamentais para o estudo das Ciências Humanas, em geral, e para a História, em particular. Neste sentido, como esquecer o capítulo O Semeador e o Ladrilhador, da obra Raízes do Brasil de Sérgio Buarque de Holanda?[iii] Ou ainda o capítulo sobre a reorganização urbana de Viena, durante o outono dos oitocentos, na magistral Viena Fin-de- Siècle, de Carl Schorske?[iv] Ou o capitulo sobre a reconstrução de Lisboa após o terremoto de 1755 no livro do brasilianista Kenneth Maxwell?[v] E, claro, do maior de todos eles, a obra-prima A Cidade na História, de Lewis Mumford?[vi]

Em tempos mais recentes, os trabalhos de Richard Sennett, principalmente Construir e Habitar,[vii] e de Edward Glaeser, com destaque a Triumph of The City,[viii] renovaram a literatura sobre as cidades e alcançaram públicos maiores, para além de especialistas e acadêmicos. Assim como havia feito William Cronon com o incrível trabalho Natures’s Metropolis: Chicago and the Great West[ix], no início da década de 1990. No Brasil, e sobre suas cidades, a literatura, grosso modo, se divide, por um lado, entre estudos acadêmicos que, não obstante a alta qualidade, pouco alcançam públicos maiores. E, por outro, em estudos feitos por destemidos historiadores – muitas vezes pouco profissionalizados – que tratam de suas cidades de modo isolado, excessivamente narrativo e quase caricatural. No primeiro caso, tanto na produção de arquitetos e urbanistas, como na obra do professor Júlio Katinsky[x], como na de historiadores, economistas e geógrafos, o tema é ampla e competentemente debatido, mas de forma pouco integrada. A eles, soma-se, em certa medida, o novo trabalho da historiadora econômica Anne Hanley, norte-americana especializada em História do Brasil e pesquisadora com amplo trânsito na academia brasileira (The Public Good and the Brazilian State: Municipal Finance and the Provision of Public Services in São Paulo, Brazil 1822-1930).[xi]

O trabalho de Hanley ocupa uma lacuna importante em ao menos três dimensões. A primeira, aquela na qual tem mais companhia, é a que contempla a aproximação entre a história da cidade e a história econômica. Nela, uma extensa pesquisa sobre a oferta de bens públicos por sete cidades do interior paulista ao longo do Império e início da República descortina diferenças fundamentais entre elas. De modo que torna possível pensar, por comparação, nos determinantes do desenvolvimento econômico no Brasil a partir das regiões, no caso os municípios, e não da atuação do governo central. Isso parece fundamental em um país que aprendeu, quase que na marra, a olhar para sua história a partir de uma ambígua relação com o Estado. Ou seja, a centralização excessiva do poder em mãos do Estado nacional – em prejuízo dos poderes locais – teria sido responsável pela distribuição desigual de recursos às regiões. Tal distribuição, decidida por um, em tese, onipotente governo central, resultou – ainda por hipótese – nas desigualdades regionais vistas até hoje no Brasil. A ambiguidade reside na perspectiva de que se tal centralização foi responsável pela má distribuição dos recursos e consequentemente dos determinantes do desenvolvimento regional, apenas um Estado altamente centralizado é capaz de inverter tal secular tendência, fazendo do mesmo modo excessivamente centralizado, a redistribuição destes recursos. Como se tivéssemos uma dívida histórica creditada ao Estado central, dada sua culpa em ter criado as desigualdades regionais a partir de seu arbitrário comportamento em relação à distribuição dos recursos e incentivos públicos. E que só será superada quando o mesmo Estado, também de modo excessivamente centralizado e arbitrário, resolver pagar sua dívida histórica com as regiões menos desenvolvidas.

Nada mais enganoso. O desenvolvimento, segundo o trabalho de Hanley, está amplamente vinculado ao modo como os poderes locais, no caso os municipais, se comportaram em relação àquilo que lhes cabia. Ou seja, na oferta de bens públicos e na qualidade e alcance desta oferta. Portanto, se a primeira dimensão da relevância do trabalho de Hanley reside no uso da cidade como objeto de estudo da História Econômica, a segunda ajuda a revelar uma complexidade do desenvolvimento brasileiro ao longo do século XIX e início do XX  muito além da versão reducionista que aponta as desigualdades como consequência da atuação de um estado ultracentralizado que definiu de modo arbitrário a distribuição de recursos e benefícios públicos. E, ainda mais importante, torna menos plausível a proposta que projeta que apenas um Estado mais centralizado pode reverter tal situação.

A terceira dimensão, complementar às outras duas, é a de que é na ponta do sistema, ou seja, no município, que se revela e se manifesta de modo mais concreto a relação entre os indivíduos e o exercício da cidadania. E que é nesta relação que se encontra boa parte do segredo do desenvolvimento ou de seu contrário, o subdesenvolvimento. Tanto quanto nas grandes questões, nos modelos explicativos e nos projetos mais abrangentes, é no entendimento do cotidiano das cidades que os itens fundamentais ao desenvolvimento econômico e ao exercício da cidadania se encontram: saneamento básico, educação, oportunidade de trabalho e geração de riqueza, habitação, acesso à saúde e segurança são, no mínimo, tão capitais ao desenvolvimento quanto debates sobre proteção à indústria ou taxas de juros. Em outras palavras, o debate deve ir além da dicotomia entre ‘centralização e descentralização’ para alcançar níveis mais sofisticados de questionamentos. Por exemplo: a centralização imperial impediu, de fato, que os municípios atuassem sobre suas responsabilidades? Ou a qualidade do tratamento dispendido por cada um deles àquilo que lhes competia foi determinante para o sucesso de alguns e fracasso de outros? A descentralização federalista do início da República foi responsável pelo agravamento da questão social e pelo atraso no processo de desenvolvimento ao ampliar o poder dos líderes e “mandões” locais? Ou a diversificação econômica e social de um município, vis a vis aos seus congêneres, foi mais importante para a ampliação do acesso à educação e energia do que a política dos governadores?

Estas questões ainda podem ser tratadas em analogia aos problemas mais recentes. Cidades mais integradas ao mercado global apresentam maior riqueza e oportunidades de trabalho do que aquelas menos integradas e voltadas ao mercado interno? As maiores oportunidades de criação de riqueza das cidades mais integradas internacionalmente são mais favoráveis à alternância democrática? São menos sensíveis à manutenção e ampliação da desigualdade? Estes são problemas do século XXI, mas com origens em um passado variado. A diversificação econômica, a presença de estrangeiros, a reprodução de domínios políticos familiares, a alternância do poder municipal, a presença de instituições inclusivas, a atuação da sociedade civil. Em suma, os itens que distinguem cidades e cidadãos mais desenvolvidos são fundamentalmente aqueles que, mesmo em estruturas de poder mais concentradas em mãos do Estado central, estão sob a responsabilidade e são dependentes da trajetória dos poderes locais.

Aparentemente, há um consenso maior sobre a relevância dos municípios e de seus respectivos funcionamentos pela literatura feita fora do Brasil. O que talvez justifique o acerto de uma historiadora econômica norte-americana, como Anne Hanley, em sua obra sobre os municípios brasileiros. Mas, desconfio que existem outros tantos trabalhos de alta qualidade e relevância feitos por brasileiros que apontam para a mesma direção. Conheço alguns deles.  O que falta, também desconfio, é um trabalho mais integrado que busque identificar padrões e diferenças entre os municípios brasileiros, assim como continuidades e rupturas em seus respectivos comportamentos ao longo da História. Tanto quanto existem trabalhos mais reconhecidos que usam estas abordagens para entender melhor e identificar com mais precisão as diferenças entre estados brasileiros, faltam-nos trabalhos sobre os municípios que superem seus isolamentos e nos revelem de forma mais orgânica e integrada como a riqueza, a desigualdade, a cidadania, os direitos e o desenvolvimento estão mais vinculados ao modo como as regiões se comportaram do que aos desígnios do poder central. Mas isso só vai ocorrer quando reconhecermos e abandonarmos – mesmo que parcialmente – a turva visão sobre nossa História que prefere a criação de narrativas exageradamente amparadas no comportamento do governo central; e que, por isso, despreza a importância das responsabilidades locais. Mais grave, que ao desprezar tais responsabilidades, aponta equivocadamente para as causas daquilo que entende ser um grande problema, ou seja, a desigualdade entre regiões, estados e municípios. E, se algo ainda pode ser mais grave, só enxerga o problema a partir da excessiva centralização que não abandona como premissa e parâmetro. Ou seja, do mesmo modo que acusa a excessiva centralização como causa das desigualdades entre regiões brasileiras, acredita que só ela, a mesma centralização, será capaz de reverter e equilibrar tamanha distorção. Equívoco que já nos custou muito tempo, energia e recursos sem a contrapartida de resultados que comprovem a eficiência desta abordagem. O trabalho de Anne Hanley, com o seu amplo recorte cronológico (1822 – 1930) pode nos servir de inspiração para superarmos tamanho equívoco.

[i] Fustel de Coulanges. A Cidade Antiga. Edipro, 1998. Publicado originalmente em 1864.

[ii] Jacobs, Jane. The Economy of Cities.  Randon House, 1969.

[iii] Buarque de Holanda, Sérgio. Raízes do Brasil. Cia das Letras, 1995. (1ª Edição de 1936)

[iv] Schorske, Carl. Viena Fin-de-Siècle. Cia das Letras, 1988. Publicado originalmente em 1979.

[v] Maxwell, Kenneth. Marques de Pombal. Paradoxo do Iluminismo. Editora Paz e Terra, 1993.

[vi] Mumford, Lewis. A Cidade na História. Martins Fontes, 1982. Publicado originalmente em 1961.

[vii] Sennett, Richard. Construir e Habitar. Ed. Record, 2018.

[viii] Glaeser, Edward. The Triumph of the City. Penguin Books, 2012. (1ª Edição de 2011)

[ix] Cronon, William. Nature’ s Metropolis: Chicago and The Great West. W.W. Norton Company, 1991.

[x] Katinsky, Julio R. Povoados, vilas e cidades coloniais do Brasil.  Desígnio,2004 ;(1): [81]-92.

[xi] Hanley, Anne G. The Public Good and the Brazilian State: Municipal Finance and the Provision of Public Services in São Paulo, Brazil 1822-1930. University of Chicago Press, 2018.

Confira o Café Filosófico Especial 3 x 22 sobre “Colonização e a formação do Brasil: estruturas e interpretações”, com o Professor Emérito da USP Fernando Novais:

Vinícius Müller

Vinícius Müller é doutor em História Econômica pela USP e professor do Insper.