Os EUA e a reconstrução da ordem internacional liberal

por José Augusto Filho

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Oitenta anos volvidos desde a assinatura da Carta do Atlântico, o documento que lançou as primeiras bases para a reconstrução da paz no pós-Segunda Guerra Mundial, as democracias liberais parecem terem-se delas descolado. Naquele agosto de 1941, enquanto a Europa sucumbia às agressões nazistas, Roosevelt e Churchill reuniam-se na busca de uma via para a paz. A iniciativa rendeu frutos: os princípios enunciados naquela Carta seriam alguns anos mais tarde incorporados ao espírito da ONU, no sentido da promoção e manutenção de uma ordem internacional pacífica. Como observa Paul Kennedy, em comparação com a Liga das Nações, a nova organização “apresentou um grande avanço nas funções e nos poderes, […] não só no campo da resolução de conflitos, mas também no dos direitos humanos e assuntos econômicos”.

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Roosevelt e Churchill, 1941 (GettyImages)

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Por isso, a recente visita de Joe Biden à Europa, sua primeira como chefe de Estado, pode ser lida como a efetivação de uma estratégia que visa a reanimar a ordem internacional liberal. A expressão “America is back”, incessantemente repetida por Biden, sinaliza sua disposição de reengajar Washington, depois da barafunda da política externa isolacionista de Donald Trump. O principal objetivo dessa correção de rumo seria recuperar a primazia global dos EUA, abalada pela crescente agressividade de China e Rússia, além de recentes equívocos de Washington, como, por exemplo, a invasão do Iraque em 2003.

Na segunda metade do século XX, os EUA acostumaram-se a projetar seu poder por meio das instituições da ordem internacional liberal. Criadas à imagem e semelhança da política doméstica americana, essas serviram para transmitir os valores e ideais do Ocidente. Por essa ótica, o estancamento do processo de declínio relativo dos EUA parece passar pela reconstrução da ordem do pós-Guerra, ainda que limitada ao âmbito das democracias liberais. Afinal, foi precisamente uma arquitetura de governança mundial aberta, cooperativa e baseada em regras que permitiu aos EUA vencerem a Guerra Fria e tornarem-se hegemônicos.

A atual competição entre as grandes potências enfraquece a ordem liberal e debilita as suas instituições. Alguns internacionalistas liberais temem que um eventual retraimento dos EUA e consequente abandono do seu tradicional papel de provedor de bens públicos mundiais, pode resultar no recrudescimento da anarquia. Segundo John Ikenberry, de Princeton, “as democracias liberais cairiam ainda mais na desunião e, assim, perderiam sua capacidade de moldar regras e normas globais. O mundo que emergiria do outro lado seria menos amigável a valores ocidentais como abertura, estado de Direito, direitos humanos e democracia liberal”.

Nesse atual contexto de competição entre as grandes potências, a presidência Biden poderá ser determinante para o futuro da ordem liberal. Na ausência da insuperável capacidade de atração que acumulavam no pós-Guerra, os EUA terão de redobrar seus esforços para evitar movimentos centrífugos de aliados europeus — uns indispostos em negociar com a Rússia, outros relutantes em reconhecer a China como uma ameaça. A estratégia que Biden deixou emergir da sua visita à Europa é aquela que combina uma política externa ética com uma dose de realismo; um liberalismo wilsoniano a equilibrar um pragmatismo maquiavélico.

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Um clube para as democracias liberais

Biden parece ter tido sucesso no objetivo de reaproximar-se a seus aliados europeus. Nas reuniões de cúpula do G7, da OTAN e da União Europeia, os líderes mundiais reagiram com entusiasmo ao “America is back”. A iniciativa americana de ir ao encontro de antigos aliados e a receptividade desses evidencia a reaproximação entre os EUA e a Europa. Pronunciamentos e anúncios de ações concretas demonstraram que o Ocidente pode e deve competir economicamente com a China, bem como enfrentar as provocações russas em matérias de segurança e defesa.

A abordagem de Biden divide o mundo entre democracias e autocracias. Guardadas as proporções, os EUA parecem buscar reviver a bem-sucedida comunidade pacífica de democracias liberais que vigorou durante a Guerra Fria. Essa solidariedade democrática foi invocada já no primeiro encontro entre as maiores economias liberais. O compromisso de somar esforços em torno de valores compartilhados levou Biden e os líderes do G7 a lançarem a parceria Build Back Better World (B3W), que busca “ajudar a atender à enorme necessidade de infraestrutura em países de baixa e média renda”, agravada pela pandemia Covid-19.

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G7 Summit, 2021 (Jonny Weeks / WPA Pool/GettyImages)

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Tal como reconstruir o mundo na sequência da destruição da Segunda Guerra, Washington agora mira conciliar a disputa global com a China com o compromisso de salvar vidas ameaçadas pela pobreza que emergirá da crise sanitária global. Por meio do B3W, o G7 e parceiros alinhados com princípios de transparência e sustentabilidade — nas áreas financeira, ambiental e social — pretendem disponibilizar US$ 40 trilhões para investimentos em infraestrutura em países em desenvolvimento. Trata-se de um montante sem precedentes e que apequena o Plano Marshall, o qual totalizou, em valores atuais, cerca de US$ 150 bilhões.

A tônica da cúpula EUA-União Europeia foi a necessidade de reconstruir uma coalização que pudesse responder aos desafios impostos por países autoritários. Afortunadamente para os EUA, a cooperação internacional está no próprio DNA da EU, a qual requer que seus Estados membros coordenem seus interesses. Por isso, a visita de Biden a Bruxelas, a fim de reforçar os laços da parceira transatlântica, foi saudada com palavras de exaltação. “Foi um prazer receber o presidente Biden hoje. Compartilhamos uma longa história com os Estados Unidos, moldamos grande parte do século passado e agora é hora de moldar este século”, declarou Charles Michel presidente do Conselho Europeu. De forma a marcar o momento, foi assinado acordo que colocou fim à disputa comercial acerca dos subsídios à Boeing e à Airbus, a qual já durava 17 anos.

O principal objetivo da reunião do G7 e da cúpula EUA-União Europeia foi aplacar o avanço comercial da China. Em continuidade à política de Donald Trump, Biden também busca frear o avanço chinês, porém pretende fazê-lo em parceria com aliados. Já a cúpula da OTAN tratou das questões de segurança e defesa. De longe a instituição ocidental que desperta maior simpatia dos EUA, a Aliança Atlântica permite a Washington projetar poder global, a começar pelo velho continente.

No entanto, a reação à sequência de alargamentos da Europa em direção às fronteiras da Rússia fez da OTAN o locus das preocupações de Moscou. Defensiva no início dos anos 2000, a estratégia de Moscou passa a ofensiva à medida em que a Rússia se torna potência energética graças à exportação de petróleo e gás. Tal mudança, e a ameaça que representa, por obvio, não escaparam à atenção dos integrantes da OTAN reunidos em Bruxelas. Um comunicado da Cúpula declara que medidas afirmativas adotadas pelo Kremlin em vários domínios militares “ameaçam cada vez mais a segurança da área euro-atlântica e contribuem para a instabilidade ao longo das fronteiras da OTAN e além”.

Nesse sentido, a escalada militar russa em abril deste ano foi apenas o mais recente episódio de uma série de provocações que se sucederam à anexação da Crimeia, em 2014, — o marco inicial da atual política externa russa. Enquanto que, para Putin, tal invasão teria sido uma forma de “corrigir os erros da história”, em realidade, como bem observa Carlos Gaspar, pesquisador do Instituto Português de Relações Internacionais (IPRI-NOVA), de Portugal, tratou-se da “primeira anexação de território de um Estado soberano por uma potência europeia desde o fim da Segunda Guerra Mundial”. Bruxelas espera que as provocações russas sob a forma de exercícios militares, aumento de tropas na fronteira da Ucrânia e ataques cibernéticos sejam a linha vermelha que Putin não ouse transpor.

Embora a preocupação do Ocidente com a China seja predominantemente comercial, a cúpula da OTAN não deixou de posicionar-se preventivamente frente às pretensões militares do país asiático. Para os líderes da Aliança Atlântica, “as ambições declaradas e o comportamento assertivo da China apresentam desafios sistêmicos à ordem internacional baseada em regras e a áreas relevantes para a segurança da Aliança”. De acordo com o Instituto Internacional de Estudos Estratégicos (IISS), com sede em Londres, apesar de o orçamento de defesa chinês ser menos de um quarto do americano, em 2020, o aumento dos gastos militares da China foi superior ao agregado de todos os países asiáticos.

Se os chineses têm demonstrado invejável capacidade de aumentar o poder global do país, sua cooperação estratégica com Moscou contribui para desestabilizar ainda mais as democracias liberais. As formas de agressão ao Ocidente são as mais variadas, desde ataques cibernéticos e híbridos a outras ameaças assimétricas. Além disso, a modernização militar chinesa e a expansão do seu arsenal bélico representam um teste à eficácia das instituições multilaterais. Parceiros globais da Aliança Atlântica que se encontram na vizinhança alargada da China, como Índia, Japão, Austrália e Nova Zelândia frequentemente manifestam repúdio às hostilidades de Beijing.

A importância da OTAN para a realização dos interesses americanos é inegável. Ao encabeçar a organização, os EUA contabilizam ganhos logísticos e de profundidade internacional. Cada base militar americana espalhada pelo mundo pode ser considerada um território sobre o qual Washington detém soberania.

Os ganhos dos aliados na relação com os EUA e a OTAN não são menores. Desde o pós-Guerra, as democracias liberais sujeitaram-se à proteção pela “polícia do mundo”. Entretanto, é razoável que numa arquitetura de segurança coletiva as responsabilidades sejam compartilhadas. Mas a divisão do fardo financeiro de garantir a segurança da Europa com os integrantes de sua organização multilateral é uma meta distante. De modo pouco realista, os governos europeus parecem crer que a resolução de conflitos com potências autoritárias revisionistas poderia dar-se essencialmente pela via negocial.

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Quando a geopolítica se impõe

O esforço de Biden para reunir as democracias deverá ser bem-sucedido. Mas, obviamente, será um bloco com fissuras, notadamente depois de a “tempestade Trump” ter virado a parceria transatlântica de ponta-cabeça. No entanto, essas divergências tenderão a serem negociadas de forma bilateral. A visita da chanceler alemã Angela Merkel aos EUA, em 15 de julho, será decisiva para moldar as bases da nova relação. Se a União Europeia é um organismo vivo, a Alemanha é a sua cabeça. Entretanto, a aferição do resultado prático das declarações visando a conter adversários autoritários demandará tempo. De modo geral, a eficácia de declarações fica sempre a depender de ações concretas. Neste sentido, pode-se dizer que faltam alguns dentes à estratégia de Biden, pois muito do que foi proclamado depende da boa vontade de outras potências.

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Biden e Merkel (GettyImages)

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Na cúpula EUA-Rússia, foi notável o sucesso de Putin — uma vitória tática, como descreveu a cientista política Lilia Shevtsova, associada ao Programa para a Rússia e a Eurásia da Chatham House. É que o convite para o evento foi coetâneo à concentração de tropas russas junto à fronteira ucraniana. Por meio dessa diplomacia coercitiva, Putin conseguiu que a Rússia fosse reconhecida como “grande potência”, status que o governo Obama negou peremptoriamente. Além disso, o encontro serviu de palco para Putin exercitar seu cinismo, aproveitando-se da mídia internacional para rebater as críticas ocidentais e apresentar a sua versão dos fatos.

No caso russo, em que as instituições do Estado não gozam da confiança da população, a popularidade do regime fica largamente dependente de êxitos na política externa. Dessa forma, o sucesso de Putin em Genebra envia uma mensagem agradável ao povo e às elites russas. Num momento em que o regime avança sobre as liberdades individuais e pavimenta o caminho para Putin superar Stalin como o mais longevo mandatário do país, a relevância da Rússia como centro do poder global ajuda a desarmar movimentos de contestação da autoridade do “novo Czar”.

Após mais de 20 anos a tentar reverter a perda relativa do poder russo em seguida ao colapso da União Soviética, Putin acostumou-se a administrar constrangimentos. Num primeiro momento, durante o “momento unipolar” dos EUA, a Rússia teve de resignar-se enquanto assistia a OTAN aproximar-se de suas fronteiras. Mas depois, ao rejeitar uma aproximação com o Ocidente, o Kremlin passou a jogar a carta eurasiática. A rede de organizações multilaterais implementadas para propiciar primazia política, econômica e militar à Rússia no seu Estrangeiro Próximo — antigas repúblicas soviéticas — espelha o autoritarismo dos seus integrantes. As interações estatais obedecem a critérios da política do poder em detrimento de valores substantivos das democracias liberais, como estado de direito, democracia e direitos humanos.

Por isso, a normalização das relações EUA-Rússia, que se encontram em seu ponto mais baixo em quatro décadas, requererá mais do que uma reunião de cúpula. Não obstante, a reabertura das representações diplomáticas em Washington e Moscou, fechadas desde o início do ano, pode dar um alívio às pretensões de Biden de engajar Putin numa relação de compromisso nos domínios de defesa, cibernético e direitos humanos. Mas Dmitri Trenin, diretor do Carnegie Moscow Center, alerta que o comportamento da Rússia se resume, essencialmente, em adquirir “capacidade de deter de forma confiável o poder militar dos EUA e em ser resiliente ao aumento econômico e financeiro dos EUA e pressão política na forma de várias restrições”.

O desafio geopolítico da China, aliada estratégica da Rússia, não é menos constrangedor. Sabedores da importância de sua economia para a estabilidade sistêmica, os chineses subverteram a lógica do conceito de interdependência complexa desenvolvido por Robert Keohane e Joseph Nye. A rede de instituições criadas pelas democracias liberais para promover a cooperação, visando reduzir os riscos de guerra, é usada pela China com a finalidade de maximizar seu poder, sem necessariamente incorporar a componente normativa que integra as organizações multilaterais.

A relação da China com as instituições da ordem liberal é, na maioria das vezes, casuística. A sua integração à Organização Mundial do Comércio (OMC) pode ser considerada o melhor exemplo do conceito de free rider. Se, por um lado, o país é contumaz violador das normas de comércio internacional, por outro, é um dos que mais lucra com o mercado global. As queixas de Trump à OMC de fraude e roubo de patentes pelos chineses encabeçam o rol de denúncias de infrações. Embora amplamente beneficiada pela sua integração comercial com o Ocidente, a China apresenta comportamento revisionista típico daqueles que almejam ganhos de poder.

A busca pela hegemonia regional revela a amoralidade da conduta chinesa. A Belt and Road Iniciative (BRI), tem se constituído do meio mais eficiente de projetação do poder chinês na Ásia. Christopher Balding escreveu na Foreign Affairs que “ao contrário dos credores ocidentais, a China não exige que seus parceiros atendam a condições rigorosas relacionadas à corrupção, direitos humanos ou sustentabilidade financeira”. Isso faz com que a BRI colecione críticas de parceiros que agiram movidos pelo canto da sereia da cooperação chinesa.

Um relatório de 2018 do Center for Global Development revela que, nos projetos da BRI, os processos de licitação são opacos e obrigam os tomadores de empréstimos a contratarem empresas chinesas para a execução das obras. Críticos advertem, ainda, que Beijing concede empréstimos em ambiente de risco elevado, mas com expectativas escusas. Para Richard Haas, presidente do importante think tank Council on Foreign Affairs, “a cooperação chinesa parece mais projetada para fortalecer sua economia e influência do que para ajudar a definir regras e arranjos que seriam amplamente benéficos”.

Vistas pelas lentes da teoria dos jogos, China e Rússia são recalcitrantes que se complementam — pelo menos enquanto a disputa pela hegemonia regional não voltar a colocá-las em rota de colisão. Assim, o dinheiro de Beijing ajuda a abastecer os cofres de Moscou em troca de petróleo, gás e armas. Juntas numa quasi-alliance, China e Rússia cooperam em operações políticas, econômicas, militares e culturais ao abrigo da Organização para Cooperação de Xangai (OCX). Ao antagonizar a OTAN e obstaculizar a influência ocidental na região, a OCX tem se lançado ao combate ao terrorismo, tráfico de drogas e separatismo. Evidentemente, democracia e liberdade não integram o estatuto da organização.

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Como ficam as democracias liberais

Quando Timothy Garton Ash escreveu que “a crise mais profunda do Ocidente é uma crise de sucesso”, sinalizava que os valores ocidentais estão longe de serem universais. Embora a democracia, livre comércio e direitos humanos tenham contagiado sociedades em diferentes partes do mundo, tratam-se de valores forjados pelo iluminismo europeu, pelo que não constituem um anseio comum a todos os povos.

Não estranha, portanto, que a promoção da democracia pela via da violência, tenha se revelado um experimento não apenas paradoxal, mas sobretudo falhado. O desaire refletiu negativamente na credibilidade internacional dos EUA. Enquanto o prestígio da América e das instituições liberais decaia, seus adversários aproveitaram para propagandear os méritos de uma ordem alternativa, de cariz mais autoritário. Nesse sentido, Ivan Krastev, presidente do Center for Liberal Strategies, adverte que “as democracias liberais do mundo perderam seu monopólio para definir o que é democracia”.

O resultado é que, na primeira década do novo século, o mundo entrou em recessão democrática. Nesse novo contexto, uma comunidade das democracias é necessariamente uma comunidade fragilizada e limitada.

Com o eixo de poder global a deslocar-se para o Oriente e o apelo da democracia em declínio, os interesses dos EUA e seus aliados passam pela ampliação da aliança das potências empenhadas na estabilidade sistêmica. O fato de a presente ordem nuclear ter sido criada por americanos e soviéticos durante a Guerra Fria, demonstra uma verdade pragmática: ainda que a cooperação estatal se baseie em valores comuns, ela é especialmente movida pelos interesses convergentes das grandes potências.

Diante de uma miríade de adversários autoritários — China, Rússia Irã, Coreia do Norte e Venezuela —, os EUA parecem ter optado pelo pragmatismo. Biden pode considerar Putin um “assassino sem alma”, mas o autocrata russo governa a única potência nuclear com poder de destruição equiparável ao dos EUA. E restabelecer negociações bilaterais com Moscou pode permitir ao governo americano lidar mais eficazmente com a competição global chinesa.

Mais do que simplesmente uma aproximação com a Rússia, Biden incitou Putin a mostrar-se confiável com vistas a aumentar a cooperação bilateral no futuro. Apesar da inclinação do regime russo para suprimir liberdades, perseguir adversários e desestabilizar a vizinhança, os EUA precisam da Rússia para lidar com questões multilaterais como ciberterrorismo, proliferação nuclear e mudanças climáticas.

A fim de preservarem o legado de Roosevelt e Churchill e reconstruírem a comunidade das democracias liberais, os EUA devem separar essa tarefa do propósito de conter Rússia e China. A composição tática com autocracias é uma necessidade imposta pela realidade do poder. Nem toda autocracia é beligerante. A saída não pode ser outra, senão o multilateralismo. “Os EUA precisam ser humildes e não se apresentarem como modelo. Devemos ser solidários e firmar parcerias, deixando claro que estamos todos no mesmo barco e que não há nenhuma hierarquia na qual a democracia americana esteja no topo”, explica Larry Diamond, cientista político professor da Universidade de Stanford. Certo é que, se os EUA se isolarem para se dedicarem exclusivamente à competição com outras potências, o que resta da ordem liberal em pouco tempo tenderá a desaparecer e passar às páginas da história.

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Biden e Ursula von der Leyen (Reuters)

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José Augusto Filho

José Augusto Filho é jornalista e doutorando em Ciência Política e Relações Internacionais no Instituto de Estudos Políticos da Universidade Católica Portuguesa. Pesquisa os desafios do multilateralismo liberal no presente contexto de transformação da ordem mundial.