A reforma política é o remédio para a corrupção?

por Pedro Vicente de Castro

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Resultados do plesbiscito de 1993 no Estado, 22/04/1993

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Qualquer pessoa que acompanha o debate público brasileiro sabe que reforma política volta e meia está de novo na pauta. A alteração das regras do sistema político brasileiro recorrentemente é apresentada como a solução para uma série de problemas do país. Um desses é a corrupção. Não por acaso. Nossa história política recente é marcada por escândalos, dos anões do orçamento ao esquema denunciado pela Operação Lava-Jato. É difícil escapar da conclusão de que corrupção é um problema crônico do país e um obstáculo para nosso progresso econômico e social. Uma das promessas da tão esperada reforma política é resolver ou ao menos amenizar essa mazela.

A ciência política dá razões para que sejamos céticos a respeito desse remédio. É razoável imaginar que fenômenos sociais como a corrupção tenham causas complexas e que as regras do sistema político, portanto, não sejam as únicas responsáveis por sua prevalência. Mesmo que esse não seja o caso e o sistema político seja o grande culpado, estabelecer com um alto grau de certeza e acurácia quais os efeitos da adoção de diferentes regras é um desafio para a ciência política, assim como para qualquer disciplina interessada nos efeitos de instituições, como a economia.

Em discussões sobre os efeitos de instituições, sempre há uma riqueza de argumentos de que tal ou qual mudança produzirá esse ou aquele resultado desejado. Já evidências conclusivas de que esse será o caso são muito mais raras. Além disso, os argumentos às vezes são ambíguos sobre o efeito esperado de uma mudança institucional e aqueles discutidos por cientistas políticos são frequentemente ignorados no debate público.

Reforma política é um termo vago, que pode abarcar desde pequenas (mas não por isso necessariamente irrelevantes) alterações nas regras de que regem os detalhes dos processos legislativo e eleitoral até a completa substituição do sistema de governo. Uma mudança frequentemente apresentada como um remédio para a corrupção envolve regras centrais do sistema eleitoral. Trata-se de um suposto remédio cujo mecanismo é objeto de debate na ciência política e, portanto, a respeito do qual a disciplina tem o que contribuir para o debate público.

Separação das urnas para contagem dos votos no plebiscito de 1963 (Acervo Estadão)

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Um argumento clássico a respeito da relação entre o sistema eleitoral brasileiro e corrupção é de que ele incentiva o uso de recursos ilícitos em campanha.[1] Analisemos.

O Brasil utiliza dois sistemas eleitorais diferentes para preencher cargos eletivos no Executivo e no Legislativo: presidentes, governadores, prefeitos e senadores são eleitos pelo sistema majoritário; já deputados e vereadores são eleitos por representação proporcional, em que cada partido conquista um número de cadeiras aproximadamente na mesma proporção do número de votos que recebeu.

Além disso, diferentemente de outros países que adotam a representação proporcional, como a Argentina, em que o eleitor pode votar apenas no partido, no Brasil ele tem a opção de votar na pessoa do candidato, como na Finlândia. Os sistemas brasileiro e finlandês são de lista aberta enquanto o argentino é de lista fechada.

A diferença entre lista aberta e lista fechada tem consequências importantes. Enquanto é impossível que dois candidatos do mesmo partido compitam entre si sob a lista fechada, isso acontece sob a lista aberta. Dois candidatos do mesmo partido competem entre si sob a lista aberta porque, muito embora seu partido conquiste um número de cadeiras na proporção do número de votos que recebeu, o que determina quem vai ocupar essas cadeiras é a votação nominal dos candidatos. Os candidatos com maiores votações nominais têm maiores chances de serem eleitos.

Diferentemente do que ocorre sob a lista fechada, portanto, candidatos sob a lista aberta competem entre si por votos nominais e por isso precisam despender esforços para se tornarem individualmente conhecidos pelos eleitores. Isso não é necessário sob a lista fechada, em que o eleitor vota apenas no partido. Campanhas eleitorais, por sua vez, custam dinheiro.

Esse é elo central do argumento clássico sobre a relação entre lista aberta e corrupção. Enquanto as campanhas para as eleições legislativas sob a lista fechada são partidárias, as campanhas sob a lista aberta são individuais. Enquanto sob a lista fechada um punhado de partidos está em busca de dinheiro para gastar na campanha, sob a lista aberta cada um dos candidatos está desesperado por aquele recurso extra que pode fazer a diferença entre a derrota e a vitória. Candidatos ao Legislativo sob a lista aberta, portanto, têm mais incentivos para se envolver individualmente em corrupção para financiar suas campanhas eleitorais do que aqueles sob a lista fechada.

De acordo com esse argumento, portanto, uma mudança para a lista fechada reduziria os incentivos para a corrupção com fins eleitorais. Esse argumento é muito popular entre atores e analistas políticos. É uma das principais razões por que muitos deles defendem a adoção da lista fechada (ou do chamado sistema misto).[2] Esse argumento faz sentido. Parte do pressuposto de que políticos não se envolvem em corrupção apenas para fins de enriquecimento pessoal, mas também para gastar em suas campanhas eleitorais — o que é uma condição necessária para se manterem no cargo. Se você impede que o dinheiro faça diferença para o sucesso eleitoral individual dos candidatos, você retira o incentivo para que se envolvam em corrupção para esse fim. Isso se tudo mais for mantido constante.

Esse é o problema: tudo o mais não é constante. O argumento clássico ignora duas consequências adicionais da diferença entre lista aberta e lista fechada. A primeira tem a ver com a capacidade de os eleitores punirem políticos sabidamente corruptos.[3] Como sob a lista aberta o sucesso eleitoral de um candidato depende em parte da sua votação nominal, eleitores podem punir candidatos sabidamente corruptos se recusando a votar neles e optando por outro candidato do partido.

O mesmo não é possível sob a lista fechada. Sob esse sistema, o eleitor não tem como afetar o sucesso eleitoral de um candidato individual, apenas o do partido como um todo. Para punir um candidato individual, o máximo que o eleitor pode fazer é se recusar a votar no partido, o que ele pode não estar disposto a fazer. É mais fácil imaginar um eleitor fiel do PT se recusando a votar em um candidato sabidamente corrupto e depositando seus votos em outro do mesmo partido do que votando, por exemplo, no PSDB. (O exemplo poderia ser o inverso. Não faz diferença.)

Partidos e suas respectivas listas de candidatos na Itália (Wikimedia Commons)

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Sob a lista fechada, quem detém o poder de punir eleitoralmente políticos corruptos é a liderança do partido. Nesse sistema, a liderança ordena todos os candidatos do primeiro ao último. Se o partido conquistar dez cadeiras, os candidatos nas dez primeiras posições serão eleitos. Se o partido conquistas 20 cadeiras, serão aqueles nas 20 primeiras posições. E assim por diante. A liderança do partido pode punir um político atribuindo-lhe uma posição no fim da lista ou recusando-lhe qualquer posição. Mas ela pode não estar disposta a fazer isso. Ainda mais se ela antecipar que os eleitores do partido não vão desertá-lo nas urnas por causa disso. Nesse caso, a liderança não terá incentivos para punir os corruptos entre suas hostes negando-lhe uma boa posição na lista de candidatos.

A possibilidade de punição nas urnas sob a lista aberta oferece um incentivo para que políticos não se envolvam em corrupção de antemão. Se eles antecipam que podem vir a ser punidos eleitoralmente no futuro, candidatos vão buscar evitar se envolver em corrupção. Portanto, se a mudança para a lista fechada retira um incentivo para prática da corrupção, ao impedir que o dinheiro faça diferença para o sucesso eleitoral individual dos candidatos, também retira um incentivo para que os políticos não se envolvam em corrupção, ao privar o eleitor de um meio de punir candidatos corruptos. O saldo da eliminação desses incentivos em sentidos contrários pode muito bem ser negativo e a mudança para a lista fechada acabar promovendo, em de inibindo, a corrupção.

A segunda consequência adicional da diferença entre lista aberta e lista fechada tem a ver com a capacidade dos partidos desviarem recursos públicos.[4] Os argumentos analisados até o momento dizem respeito ao lado da demanda por corrupção: campanhas individuais aumentam a demanda por recursos, inclusive ilícitos por parte dos candidatos, enquanto o risco de punição de políticos corruptos nas urnas reduz a demanda por esse tipo de recurso. O argumento a seguir diz respeito ao lado da oferta: a lista fechada aumenta a capacidade de os partidos desviarem recursos públicos para fins eleitorais e, portanto, aumenta a oferta desse tipo de recurso.

Lembre-se que, sob a lista fechada, as lideranças partidárias determinam a posição dos políticos na lista de candidatos e, por isso, têm um poder considerável sobre o sucesso eleitoral de qualquer candidato em específico. Uma posição no topo da lista aumenta a probabilidade de que o candidato seja eleito. No caso de um partido grande, tradicional, que certamente vai conquistar ao menos uma cadeira, uma posição dessas garante a eleição do candidato.

O controle da ordem da lista de candidatos confere às lideranças partidárias um instrumento poderoso para persuadir burocratas com ambições políticas a desviarem recursos públicos para a campanha do partido. Boas posições na lista podem ser usadas como moedas de troca na barganha com burocratas desse perfil. As lideranças podem dizer a um desses burocratas algo como “roube para o nosso time que você será bem recompensado com uma boa posição na lista de candidatos”.

Essa não é uma proposta que as lideranças podem fazer sob a lista aberta. Nesse sistema é o eleitor, e não as lideranças partidárias, que determina a posição dos candidatos na lista. Isso não significa que as lideranças não tenham outros instrumentos para persuadir burocratas a desviarem recursos públicos. Mas o controle sobre as posições na lista de candidatos não é um deles. Sob a lista aberta, portanto, as lideranças partidárias têm um instrumento a menos para estimular a corrupção no serviço público.

Esse argumento envolve uma distinção que é frequentemente negligenciada em discussões sobre a relação entre o sistema eleitoral brasileiro e corrupção: aquela entre corrupção individual e corrupção partidária. A primeira acontece quando um político pratica atos ilícitos para seu enriquecimento pessoal ou para financiar sua própria campanha. Já a corrupção partidária ocorre quando membros de um mesmo partido praticam atos ilícitos para financiarem as campanhas de candidatos do partido e não necessariamente as suas próprias. A corrupção partidária é um esporte coletivo, de equipe.

De acordo com esse argumento, a lista aberta oferece mais incentivos para a corrupção individual, já que, nesse sistema, o dinheiro faz diferença para o sucesso eleitoral individual dos candidatos. Já a lista fechada oferece mais incentivos para a corrupção partidária, pois confere às lideranças um instrumento poderoso para persuadir burocratas com ambições políticas a desviarem recursos públicos para a campanha do partido: o controle sobre as posições na lista de candidatos. A mudança de um sistema para o outro pode reduzir uma espécie de corrupção, mas aumentar a outra. Novamente, o saldo pode muito bem ser negativo e promover a corrução em geral.

Todos esses argumentos sobre a relação entre tipo de lista e corrupção são teóricos. Isto é, são argumentos sobre o que pode acontecer sob um ou outro tipo de lista. Eles partem das premissas de que políticos querem ser eleitos e de que recursos ilícitos podem ajudá-los a alcançar esse objetivo. Dado isso, eles imaginam que motivos os políticos podem ter para se envolverem em corrupção sob um ou outro tipo de lista.

Os motivos são diferentes em um ou outro sistema porque a mesma ação gera consequências diferentes sob cada tipo de lista. Em particular, a mesma ação pode ajudar mais ou menos o político a alcançar o objetivo de ser eleito conforme o tipo de lista. Por isso, ele tem mais ou menos motivos para praticá-la em um ou outro sistema. É isso que significa dizer que um tipo de lista oferece mais ou menos incentivos para a corrupção.

Além disso, esses argumentos são formulados em termos probabilísticos e comparados. Dizer que um sistema oferece mais incentivos para a corrupção do que outro é dizer que nesse sistema há uma maior probabilidade de que políticos se envolvam em corrupção em comparação com o outro. Isso não diz nada sobre a ocorrência ou o nível absoluto de corrupção em um ou outro sistema. Dizer, por exemplo, que a lista aberta oferece menos incentivos para a corrupção não é dizer que não há corrupção nesse sistema, mas apenas que ela acontece com menor frequência e magnitude do que sob a lista fechada.

Os argumentos analisados até agora são ambíguos sobre a vantagens comparativas de um ou outro sistema no que diz respeito à corrupção. Por um lado, a lista aberta oferece incentivos para que políticos busquem recursos ilícitos para suas campanhas individuais. Por outro, a lista fechada dificulta que eleitores punam eleitoralmente políticos corruptos e confere às lideranças partidárias um instrumento para persuadir burocratas a desviar recursos públicos para as campanhas do partido. Sendo assim, é importante perguntar: o que dizem as evidências empíricas?

Estudos empíricos sobre a relação entre sistemas eleitorais e corrupção enfrentam pelo menos dois desafios. O primeiro envolve como mensurar corrupção. A corrupção é, por definição, um fenômeno clandestino. Isso significa que a corrupção que vem à tona não só é apenas uma fração de toda a corrupção que acontece como não é representativa desse universo mais amplo. Na medida em que são influenciados pelo montante de corrupção que vem à tona e não pelo total de corrupção que acontece, índices de percepção de corrupção, muito populares entre acadêmicos e jornalistas, são insatisfatórios.

Os cidadãos de dois países igualmente corruptos podem ter percepções diferentes porque as instituições de combate ao crime de um são mais fortes do que a do outro e, por isso, há mais escândalos em um do que no outro. Ou por diversos outros motivos. Na prática, pesquisadores costumam combinar diversas medidas diretas (como índices de percepção) e indiretas (como indicadores da qualidade dos serviços públicos) de corrupção, para tentar amenizar suas deficiências. Algum dado é provavelmente melhor do que nenhum, mas é bom ter em mente as deficiências de diferentes dados sobre corrupção ao se analisar os resultados de pesquisas que os utilizam.

O segundo desafio não é específico de estudos sobre a relação entre sistemas eleitorais e corrupção. É o desafio geral da ciência política de identificar uma relação causal entre instituições e resultados. Esse problema vem do fato de que a diferença entre dois países que adotam instituições políticas diferentes nunca é apenas essa. Países são diferentes em muitas dimensões, como riqueza, cultura e história. Algumas dessas diferenças podem ser observadas e medidas, outras não. Como medir cultura ou história? Não é impossível. Mas o resultado certamente será muito menos confiável do que uma medida de renda per capita.

Uma estratégia comum para tentar lidar com isso é “controlar para” as diferenças observáveis entre países por meio de modelos estatísticos. Isso pode amenizar o problema, mas não o resolve. Tais modelos estatísticos dependem de pressupostos que podem ser violados na prática e sempre há o risco de que o que é realmente decisivo não tenha sido observado ou medido. Por isso, estudos que empregam essa estratégia devem ser vistos como um teste inicial, para verificar se a teoria é plausível, a ser seguido por testes mais rigorosos (que, infelizmente, nem sempre são possíveis).

Feitas essas ressalvas, as evidências sobre a relação entre tipo de lista e corrupção tendem a ser favoráveis à lista aberta, mas com qualificações. Estudos quantitativos, que comparam um grande número de países controlando para uma série de diferenças observáveis entre eles, apontam que a corrupção (ao menos a percepção de corrupção) sob a lista aberta é menor[5] ou indistinguível[6] do que aquela sob a lista fechada. Isso é consistente com os argumentos sobre a dificuldade da punição eleitoral de políticos corruptos nesse sistema e sobre o lado da oferta da corrupção. Ao menos um estudo de casos comparados chega a uma conclusão favorável à lista aberta.[7]

Há evidências, contudo, de que a vantagem comparativa da lista aberta depende do número de candidatos eleitos por distrito.[8] Quando esse número é muito alto, há mais e não menos corrupção sob a lista aberta. Isso é consistente com o argumento sobre campanhas individuais: quando o número de candidatos eleitos por distrito é muito alto, há muitos candidatos e, portanto, muita competição entre eles, inclusive aqueles do mesmo partido. A intensa competição individual, por sua vez, aumenta o valor de recursos adicionais para a campanha, inclusive ilícitos, estimulando a corrupção. Esse pode ser o caso do Brasil, onde há distritos que elegem até 70 candidatos (caso de São Paulo).

A análise dos argumentos e evidências a respeito da relação entre tipo de lista e corrupção recomenda a humildade epistêmica. Dados os desafios de se estabelecer uma relação causal entre instituições e resultados, tanto em geral como nesse tópico em específico, é difícil se prever com acurácia os efeitos de uma mudança institucional. Sendo assim, atores e analistas políticos deveriam ter muita cautela ao recomendar inequivocamente um sistema eleitoral em prejuízo de outro.

Em particular, a conclusão do argumento clássico a respeito da relação entre o sistema eleitoral brasileiro e corrupção, que a adoção da lista fechada seria uma melhoria inequívoca, é injustificada. Essa conclusão ignora completamente os argumentos sobre a dificuldade da punição eleitoral de políticos corruptos nesse sistema e sobre o lado da oferta da corrupção. É uma infelicidade que esses argumentos, conhecidos há anos por cientistas políticos, continuem sendo negligenciados no debate público brasileiro.

Dito isso, ainda há obviamente muito que não sabemos sobre as causas institucionais da corrupção no Brasil. Os maiores escândalos da história política recente do país, como o mensalão e o esquema denunciado pela Operação Lava-Jato, parecem envolver corrupção partidária, que, de acordo com a literatura, seria típica de sistemas de lista fechada.

Isso significa que as lideranças partidárias brasileiras são capazes de persuadir burocratas a desviarem recursos muito embora não disponham da moeda de troca da posição na lista de candidatos — o que sugere, inclusive, que uma mudança para a lista fechada pode aumentar essa capacidade das lideranças, piorando o problema. Além disso, esses escândalos parecem ter envolvido campanhas para eleições majoritárias, que não desempenham nenhum papel nos argumentos analisados neste artigo. Mais pesquisa acadêmica é necessária.

Por fim, este ensaio se concentrou nos argumentos para a adoção da lista fechada porque essa mudança é frequentemente apresentada por atores e analistas políticos como um remédio para a corrupção no debate público sobre reforma política. Contudo, como apontado no início do texto, reforma política é um termo vago, que pode abarcar muito mais ou muito menos do que alterações de regras centrais do sistema eleitoral. Há debates na ciência política sobre as vantagens comparativas do presidencialismo e do parlamentarismo e de outros sistemas eleitorais além da representação proporcional no que diz respeito à corrupção. Mas a escolha dos sistemas de governo e eleitoral provavelmente levará em conta muito mais do que isso.

Por outro lado, alterações nas regras de que regem os detalhes dos processos legislativo e eleitoral não devem ser desprezadas. Dadas as dificuldades de se prever com acurácia os efeitos de uma mudança institucional, é frequentemente muito mais sensato experimentar pequenas alterações em regras menores do sistema político do que apostar todas as fichas na tão esperada reforma política que vai resolver todos os problemas do país.

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Manifestação em junho de 2013 (Foto: José Cruz/ABr)

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Notas:

[1] Barry Ames, The Deadlock of Democracy in Brazil (University of Michigan Press, 2001); Eric C. C. Chang, “Electoral Incentives for Political Corruption under Open-List Proportional Representation”, Journal of Politics 67, no 3 (2005): 716–30, https://doi.org/10.1111/j.1468-2508.2005.00336.x.

[2] Ver, por exemplo, <https://g1.globo.com/politica/blog/andreia-sadi/post/para-barroso-lista-fechada-e-opcao-mais-democratica-para-o-eleitor.html>.

[3] Torsten Persson, Guido Tabellini, e Francesco Trebbi, “Electoral Rules and Corruption”, Journal of the European Economic Association 1, no 4 (2003): 958–89, https://doi.org/10.1162/154247603322493203; Jana Kunicová e Susan Rose-Ackerman, “Electoral Rules and Constitutional Structures as Constraints on Corruption”, British Journal of Political Science 35, no 4 (2005): 573–606.

[4] Daniel W. Gingerich, Political Institutions and Party-Directed Corruption in South America: Stealing for the Team (New York, NY, USA: Cambridge University Press, 2013).

[5] Persson, Tabellini, e Trebbi, “Electoral Rules and Corruption”; Eric C. C. Chang e Miriam A. Golden, “Electoral Systems, District Magnitude and Corruption”, British Journal of Political Science 37, no 1 (2007): 115–37.

[6] Daniel Treisman, “What Have We Learned About the Causes of Corruption from Ten Years of Cross-National Empirical Research?”, Annual Review of Political Science 10, no 1 (2007): 211–44, https://doi.org/10.1146/annurev.polisci.10.081205.095418; André Marenco dos Santos, “Do electoral rules matter? Electoral list models and their effects on party competition and institutional performance”, Dados 3, no SE (2007): 0–0.

[7] Gingerich, Political Institutions and Party-Directed Corruption in South America.

[8] Chang e Golden, “Electoral Systems, District Magnitude and Corruption”.

Pedro Vicente de Castro

Pedro Ernesto Vicente de Castro é cientista político e doutorando na Universidade de São Paulo (USP).