Um passeio com Afonso Arinos pela história dos partidos no Brasil

O jurista e político mineiro Afonso Arinos de Melo e Franco.

“Senhores Constituintes de hoje, Senhores Congressistas de amanhã, nosso dever é fazer política, isto é, defender e praticar a Constituição brasileira em vigor, acreditar nela, convocar a Nação para defendê-la, se estiver em risco, reagir contra esses riscos disfarçados”

(Afonso Arinos, em 5 de outubro de 1988)

Quem acompanha regular e recentemente o noticiário e as análises políticas no Brasil pode ter a impressão de que vivemos tempos de trevas, mais sombrios do que qualquer outro, ao menos sob a égide de um regime democrático. Uma visita à obra de Afonso Arinos de Melo Franco mostra, contudo, que a vida político-partidária brasileira é uma marcha incessante, parecendo às vezes circular, mas capaz, para os mais otimistas, de inspirar alguma esperança.

Em 1948, nos albores de vigência da Constituição de 1946, promulgada após a queda da ditadura varguista do Estado Novo, Arinos escreveu tese com vista a ocupar a cátedra de Direito Constitucional da Faculdade Nacional de Direito: “História e teoria do partido político no Direito Constitucional brasileiro”, publicada em seguida com título similar pela Editora Alfa-Omega.

Reconhecendo que o aparecimento inaugural dos partidos em um Estado não se dá como mero fato, mas sim como processo histórico, o autor aponta o surgimento do Partido Liberal (os “luzias”) em 1834, com a edição do Ato Adicional que reformou a Constituição de 1824, representando um baque ao centralismo imperial e um primeiro ensaio rumo ao federalismo que viria a ser adotado formalmente com a Constituição de 1891. O Partido Conservador (os “saquaremas”), de seu turno, teria como marco fático-temporal de criação a aprovação, em 1840, da Lei de Interpretação do Ato Adicional, a qual impôs um freio de arrumação na ordem jurídico-política do país, contendo “os excessos federais”[1].

O trabalho de Arinos dedica-se, inicialmente, a historiar as alianças formadas pelos grandes nomes do Império; demonstra, mais do que a virtual identidade entre liberais e conservadores, simplificada e denunciada em nossos livros didáticos, a insistente presença de “facções” e as idas e vindas entre “governo e oposição”, impossibilitando que se firmassem verdadeiros instrumentos de ação política calcados “na arregimentação de opiniões para a conquista, pelo voto, dos poderes do Estado”[2].

Aliadas a diversos outros fatores, a formação de um esprit de corps e a tomada de consciência política dos militares, com o desenlace da Guerra do Paraguai, proporcionaram o aparecimento de uma nova força institucional, que viria a ser determinante no Brasil desde então. Como expõe Arinos, a questão militar transformou-se em “problema permanente, (…) um dos maiores obstáculos à consolidação da autoridade civil e, consequentemente, à estabilidade da ordem político-jurídica”, na medida em que “o espírito militarista dificilmente se conformaria com as limitações constitucionais”[3]. Com efeito, é contraintuitivo esperar que aqueles que tomam o poder pela força encontrarão incentivos para exercê-lo e disputá-lo de outras formas.

Os “excessos federativos”, controlados a partir da maioridade forçada de Pedro II e da relativa tranquilidade que adveio com o período da Conciliação, receberam novo impulso com o golpe que proclamou a República no Brasil. A ação político-partidária voltou-se para a esfera local, com expressivo predomínio do estadual sobre o nacional.

Ao desprestígio dos partidos imperiais, que legou uma “mentalidade antipartidária”, seguiu-se o fracasso dos partidos republicanos de âmbito nacional; sobre os partidos Republicano Federal, de Francisco Glicério, Republicano Conservador, de Pinheiro Machado, e Republicano Liberal, de Rui Barbosa, conclui-se o mesmo: meras denominações que encobriam o poder pessoal dos seus líderes. Também tiveram alcance nacional algumas coligações episódicas, como a Campanha Civilista de Rui Barbosa, a Reação Republicana de Nilo Peçanha e a Aliança Liberal de Vargas, “febres que tomavam conta do organismo político da nação, mas breve desapareciam”[4].

Os partidos estaduais, por meio dos quais se pôs em ação a “política dos governadores” e o revezamento dos chefes políticos de Minas Gerais e São Paulo na Presidência da República, lograram garantir a unidade nacional sob a indisfarçada e consolidada prática do coronelismo, com eleições compradas e fraudadas. A autonomia estadual era proporcionada à custa de democracia, liberdade e sangue, celeuma social mitigada apenas pela previsão de intervenção do Governo Federal nos estados “para restabelecer a ordem e a tranquilidade nos Estados, à requisição dos respectivos governos” (art. 6º, III, da Constituição de 1891)[5].

Com a Revolução de 30 e o fim da chamada República Velha, abrem-se as portas para a evolução do quadro partidário e eleitoral no Brasil. Voto feminino, representação proporcional e criação da Justiça Eleitoral foram os principais avanços proporcionados pelo Governo Provisório e mantidos pelo Constituinte de 1934. Contraditoriamente, algumas medidas de Vargas favoreceram o enfraquecimento dos partidos: a representação profissional nas Assembleias eleitas por sufrágio, “traço tipicamente fascista, que importava na criação de uma grande bancada apartidária”; a possibilidade de existência de partidos “provisórios”, registrados apenas para disputas eleitorais; e a facultatividade do registro de candidatos avulsos[6]– controvérsia candente, que, como todos os outros grandes assuntos correntes, terá de ser decidida pelo Supremo Tribunal Federal (STF)[7].

A tibieza dos partidos naquela quadra chegava a ser vista como inexorável pelos próprios constituintes, a exemplo do Deputado Levi Carneiro, cujo discurso registrado nos Anais da Constituinte vai no sentido da impossibilidade de se ter partidos políticos, “porque tamanha é a multiplicidade das questões contemporâneas e tão complexos são os problemas sociais e políticos que se apresentam que não é possível reunir uniformemente, em torno de uma série de princípios e temas, um grupo numeroso de homens”[8]. Como resultado, a Constituição de 1934 absteve-se de consagrar expressamente a representação dos partidos políticos, referindo-se a “correntes de opinião” (art. 26)[9].

Evidências contrárias ao conformismo de Carneiro e à hesitação do texto constitucional foram oferecidas, segundo Arinos, pelos membros do Partido Socialista Brasileiro, orientados por um programa nacional desprovido das cicatrizes regionais e voltados para as necessidades concretas do povo. Por sua vez, as demais agremiações mostravam maior preocupação com o desenvolvimento estrutural e formal da democracia, marcadamente dos partidos e das eleições[10].

A enfermidade de fragmentação exagerada e proliferação dos partidos, que o STF ajudou a eternizar na década passada[11], fora identificada por Arinos já naquele momento: “Não que faltassem partidos ao Brasil (…). Tínhamos mesmo em demasia, o que, no caso, era uma forma de os não possuirmos realmente”[12].

Mas a influência no Brasil das teorias e das circunstâncias políticas desenvolvidas ao redor do mundo não é um fenômeno recente. O jurista mineiro rememora como o contexto internacional da década de 1930 era desfavorável à democracia, com a aversão à política partidária passando “a dogma e a norma de conduta”[13]. Além do Partido Socialista Brasileiro, os outros dois partidos dotados de unidade interna a nível nacional eram justamente aqueles que representavam correntes ideológicas extremistas difundidas internacionalmente: o Partido Integralista e o Partido Comunista.

Não sendo aceitável crer que Getúlio Vargas cogitou, em algum momento, deixar voluntariamente o posto de Chefe de Estado e conduzir o país à democracia, soa, hoje, um pouco condescendente a ideia de que as fragilidades e os erros de comunistas e integralistas contribuíram para a consolidação da ditadura varguista sob a forma do Estado Novo. Não há dúvida, contudo, de que as posições radicais defendidas e as ações armadas frustradas pelas forças estatais robusteceram o condicionamento antipolítico. Nas palavras do autor: “[a] a imprensa dirigida, a propaganda oficial do rádio e a opinião ortodoxa dos magnatas do Estado Novo manifestavam-se unânimes em atribuir às disputas partidárias uma porção de relevo nas desgraças nacionais”[14].

Tolhendo a liberdade do povo e assegurando sua obediência por um temor não reverencial, sem conquistar-lhe a mente ou o coração, o fascismo à brasileira não foi capaz, segundo Arinos, de fincar raízes[15]. A virada dos Aliados na Segunda Guerra e a referida “transformação do espírito militar” levaram à inviabilidade da manutenção de Vargas, chamado na obra, com justiça e a todo momento, de “o ditador”. De todo modo, a forma como acabou sendo encaminhada a transição para a democracia permite que se reconheça uma evolução na mentalidade partidária e nas condições para seu desenvolvimento.

Afonso Arinos chega, assim, ao momento histórico que testemunhou e que ajudou a moldar. Destaca a permanência, ainda que enfraquecida, do coronelismo, tão bem examinado, na mesma época, por Victor Nunes Leal, e o aparentemente intransponível personalismo na formação dos quadros partidários; diferencia as eleições urbanas e rurais friamente: “nas cidades, a população vota nos chefes e, no interior, com os chefes. Aqui, via de regra, os coronéis são candidatos; lá também, via de regra, eles têm os seus candidatos”. “Baixo nível cultural, indiferença por programas, confiança nos indivíduos e não nas ideias” – as semelhanças com o presente abalam qualquer otimismo[16].

Ao analisar, em 1948, o período que vivenciava, o futuro membro da Academia Brasileira de Letras dedica-se a descrever a composição e o pensamento dos partidos classificados como “liberais democráticos” e do Partido Comunista. O Partido Social Democrático (PSD), do Presidente Dutra, é visto como um grupo conservador que representa “a política do governismo fiel”. Sobre a União Democrática Nacional (UDN), que ajudou a criar, reconhece a falta de homogeneidade de seus quadros – intelectuais progressistas à esquerda, latifundiários e industriais “na ala direita” – e justifica o foco no “liberalismo burguês, mais político que social” pelo fato de a democracia ainda não ter se consolidado no país[17]. Conquanto valorize a unidade ideológica do Partido Socialista, alerta que, em um país sem tradição do socialismo democrático, com uma população seduzida por caudilhos, a agremiação corria o risco de “ficar sendo mais uma elite doutrinária, uma escola ampla e aberta de ciência política e social”, incapaz de se comunicar com o povo e de angariar apoio eleitoral[18].

Merece realce o tratamento cáustico que o autor dispensa ao trabalhismo do PTB, movimento forjado por Vargas depois de sua frustrada tentativa de se manter no poder, apoiada por sindicalistas, comunistas e fascistas e bancada por “magnatas notoriamente chegados ao governo e possivelmente com verbas oficiais”[19]. Claramente subestimando o potencial do ditador deposto, que seria eleito Presidente dois anos depois, indica inconsistências ideológicas e falta de “sabedoria política e qualidade intelectual” dos dirigentes do partido, embora lhe reconheça uma sólida base eleitoral.

A aproximação desse quadro com o que presenciamos hoje, em relação aos principais partidos representados no Congresso Nacional, é digna de nota. Ao discorrer sobre a formação do Partido Comunista, seus erros, sua atuação como linha auxiliar varguista em 1945 e sua perseguição judicial-parlamentar, fala em tom pesaroso sobre a precariedade democrática nacional, demonstrada pelas severas limitações impostas ao desenvolvimento desse grupo e de seu ideário, mesmo nos momentos em que abriu mão da luta armada. Não é demais lembrar que o acadêmico não podia estar mais distante desse grupo, mas entendia como relevante para a democracia brasileira que pudesse se expressar.

O discurso proferido por Afonso Arinos por ocasião da promulgação da Constituição de 1988[20]evidencia a defesa renitente da vinculação entre democracia e fortalecimento dos partidos políticos. Via, no partido, um “lar cívico” e, na filiação partidária, um dever dos cidadãos[21].

Para os esperançosos, sua obra presta-se a realçar os avanços, lentos e graduais, da vida político-partidária brasileira e a assinalar os caminhos para o fortalecimento democrático-constitucional. Para os pessimistas, subsidia a execração de partidos e seus membros, ao transmitir a ideia de que não evoluímos naquilo que o jurista mineiro ressalta como debilidades constantes de nossa democracia: personalismo, fragmentação excessiva, infidelidade partidária, falta de homogeneidade e indiferença por programas. De todo modo, por mais desiludidos que os representantes eleitos nos tenham deixado nas últimas décadas, por mais que nossa democracia de partidos deva ser aprimorada, Arinos indica que ainda é o caminho mais seguro para a plena realização dos ideais de liberdade e igualdade em que se funda nossa Constituição.


[1]FRANCO, Afonso Arinos de Melo. História e teoria dos partidos políticos no Brasil. 3. ed. São Paulo: Editora Alfa-Omega, 1980, p. 30-37. 

[2]Ibidem, p. 10.

[3]Ibidem, p. 50. Arinos reconhece, contudo, uma “transformação do espírito militar, no sentido favorável à estabilidade democrática”, decorrente da onda democrática mundial contrária ao nazifascismo e do testemunho das nefastas práticas da ditadura do Estado Novo.

[4]Ibidem, p. 55-56.

[5]Ibidem, p. 58-59.

[6]Ibidem, p. 62.

[7]http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=432113. Acesso em 21/12/2019.

[8]Anais da Assembleia Constituinte, Imprensa Nacional, vol. II, p. 472-473 apud FRANCO, Op. Cit., p. 64.

[9]As menções a partidos políticos na Carta de 1934 restringem-se à vedação da prática de atividade político-partidária aos juízes (art. 66) e à previsão de perda do cargo para o funcionário público que se valesse de sua autoridade em favor de partido ou exercesse “pressão partidária” sobre os seus subordinados (art. 170, 9º).

[10]FRANCO, Op. Cit., p. 62-66.

[11]http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=68591. Acesso em 21/12/2019.

[12]FRANCO, Op. Cit., p. 64.

[13]Ibidem, p. 73.

[14]Ibidem, p. 74.

[15]Ibidem, p. 78.

[16]Ibidem, p. 84-85.

[17]Ibidem, p. 86-88.

[18]Ibidem, p. 89.

[19]Ibidem, p. 90.

[20]https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/plenario/discursos/escrevendohistoria/25-anos-da-constituicao-de-1988/constituinte-1987-1988/pdf/Affonso%20Arinos%20-%20DISCURSO%20REVISADO.pdf. Acesso em 21/12/2019.

[21]FRANCO, Op. Cit., p. 122.

Gabriel Heller

Gabriel Heller é Mestre em Direito, auditor e advogado em Brasília/DF.