por André Spritzer
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Este ensaio é uma parceria do Estado da Arte com o projeto Bolsonarismo: Novo Fascismo Brasileiro, desenvolvido pelo Laboratório de Política, Comportamento e Mídia da Fundação São Paulo/PUC-SP, o Labô.
Em uma investigação multidisciplinar e colaborativa que envolve pesquisadores voluntários de diversas instituições de ensino superior do Brasil, o projeto BNFB pretende unir esforços para compreender o atual estágio da crise da democracia liberal, constitucional e representativa, a ascensão de populismos de extrema direita, a degradação das instituições brasileiras e a ameaça política, social e humanitária representada pelo movimento social e político do bolsonarismo.….
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Em 1990, o cientista político Juan Linz publicou um influente artigo alertando sobre riscos que via no sistema presidencialista, em especial em países com divisões políticas profundas e uma legislatura fragmentada em muitos partidos (LINZ, 1990). Árduo defensor do parlamentarismo, Linz argumenta, embasado principalmente nas experiências dos países da América Latina, que regimes presidencialistas incentivam conflito e polarização, dão mais espaço para extremismo e populismo e ainda não dispõem de mecanismos que permitam lidar de forma adequada com crises de governo, tornando mais provável que estas se agravem a ponto de se transformarem em crises de regime que podem, no limite, resultar em ruptura democrática.
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Desde o texto de Linz, muito já se escreveu sobre qual seria o sistema de governo ideal (ELGIE, 2005), tanto de uma perspectiva de governança quanto de estabilidade democrática—alguns de seus pontos, inclusive, foram convincentemente refutados (CHEIBUB; LIMONGI, 2002; HOROWITZ, 1990; MAINWARING; SHUGART, 1997). Para quem lê seu artigo hoje, no entanto, é impressionante a precisão com a qual ele parece descrever o Brasil atual, do presidente Jair Bolsonaro. Suas “previsões” vão desde a eleição em si até a relação entre os poderes, o comportamento do presidente e as dificuldades existentes para controlá-lo e, se necessário, removê-lo.
De acordo com Linz, os problemas do presidencialismo já começam na eleição, cujo caráter plebiscitário faz com que a disputa pelo poder se torne um jogo de soma-zero, já que somente um candidato sai vitorioso. Mesmo que representem amplos setores da sociedade e que a diferença de votos entre eles e o vencedor seja pequena, os demais candidatos não levam nenhuma fatia do poder. Como o vencedor não precisa de uma maioria legislativa para formar um governo (cujos ministros, além disso, não são por padrão membros da legislatura), ele não precisa buscar consensos e construir coalizões—pelo contrário: pode decidir tocar sua própria agenda em antagonismo explícito aos perdedores. Essa separação tão brusca entre vencedores e perdedores pode, assim, levar a um ambiente de conflito e ao menos certa polarização social. Isso não é perigoso caso haja um consenso centrista na população, mas pode apresentar um risco significativo em sociedades divididas que passam por momentos de crise e possuam partidos ou grupos extremistas com certa representatividade e organização. Nessas condições, um sistema partidário muito fragmentado pode entregar a vitória a um candidato extremista que possua somente uma pequena maioria simples (ou seja, mais votos que os demais individualmente, mas uma minoria dos votos no total) ou, no caso de países com segundo turno, levar mesmo eleitores moderados a escolherem esse radical para evitar o que percebem como mal maior. Nesse contexto, a natureza personalista da eleição, na qual o eleitor escolhe um indivíduo para se tornar presidente, também abre portas para que aventureiros e populistas construam campanhas e se elejam com base em seu carisma pessoal, à margem do sistema partidário tradicional que em condições normais teria um papel maior na formação e oferta de candidatos e quadros que possam compor um governo.
Como podemos ver, o pior cenário eleitoral descrito por Linz parece corresponder perfeitamente ao que ocorreu na eleição presidencial brasileira de 2018. Polarizada por uma agressiva e apertada eleição anterior e um impeachment polêmico (mais sobre isso depois), assustada com permanente insegurança e traumatizada por inúmeras crises, a maior fatia do eleitorado brasileiro optou por Bolsonaro, um candidato extremista que, sem ter um partido real, construiu sua vitória com base em seu carisma bizarro e uma retórica anti-establishment. Uma vez eleito, por não ter um partido de verdade, Bolsonaro não tinha quadros para compor seu governo, o que o fez recorrer à militância ideológica da internet, aos filhos e seus amigos, ao baixo clero do congresso e aos militares com os quais tinha certa relação pessoal. Além disso, a sociedade saiu da eleição ainda mais dividida, com alguns eleitores considerando um presidente Bolsonaro incompatível com uma sociedade civilizada, outros preferindo “tampar o nariz”, pois poderia ser pior, e um grupo significativo, ainda, o tratando quase como uma entidade enviada por Deus (talvez literalmente) para libertar o ocidente do comunismo internacional.
De acordo com Linz, presidencialismo tem um problema de dupla legitimidade democrática: se tanto o presidente quanto o congresso são popularmente eleitos, qual dos dois é o mais legítimo representante da vontade popular? Em caso de conflito entre um presidente e uma maioria legislativa, a visão de qual deve prevalecer? Não há forma fácil de resolver esse dilema. A legislação pode até prever uma saída, mas isso tende a envolver um formalismo difícil de ser compreendido pela sociedade. Essa situação ainda pode ser exacerbada pela natureza plebiscitária e personalista da eleição, que pode fazer com que um presidente eleito que tenha inclinação autoritária—mesmo com uma votação apertada—reivindique para si a condição de encarnação da vontade popular como um todo, tendo, portanto, autoridade para fazer tudo o que bem entender até o fim de seu mandato. Nesse cenário, há chances do presidente ver qualquer limite a seu poder como um obstáculo inaceitável, o que pode levá-lo a tentar passar por cima das demais instituições através do abuso de medidas como decretos presidenciais e do uso da visibilidade de seu cargo, da impunidade que este lhe confere e do controle de grande parte da máquina pública para deslegitimá-las perante a população.……
Novamente, Linz parece tratar de Bolsonaro—em particular, de seu comportamento belicoso e de sua relação de quase permanente hostilidade com o supremo e, principalmente, o congresso. Como evidenciado pelas suas falas e atos, Bolsonaro claramente se enxerga como único representante do povo e acha que isso lhe dá o direito (e até dever) de governar sem limites e intermediações. Não só flerta com retórica golpista, como participa sem pudor algum de manifestações que pedem o fechamento dos demais poderes. Enquanto pôde, fez questão de não negociar com os partidos e o congresso—os quais considera ilegítimos—e tenta impor sua agenda (principalmente destrutiva) através de medidas provisórias e aparelhamento de órgãos públicos. Bem como Linz anteviu, Bolsonaro também faz uso da projeção que o cargo lhe dá para tentar insuflar a população contra as instituições, a imprensa e quaisquer outros que vê como obstáculos. Governa somente para si e para os seus.
Populista que é, Bolsonaro tem como concepção de povo somente aqueles que o apoiam, o que remete a outro problema identificado por Linz: o paradoxal duplo papel que o presidente deve desempenhar como simultaneamente chefe de estado e de governo. Enquanto um chefe de estado deve representar a nação como um todo, em toda a sua pluralidade, e servir como uma força de união e moderação, um chefe de governo está no cargo para implementar uma agenda política específica, a qual é partidária por natureza. Mesmo considerando a incompatibilidade inerente dessas funções, a personalidade paranoica e combativa de Bolsonaro e sua forma peculiar de definir povo o tornam particularmente inadequado como chefe de estado, papel que mesmo em países com governos mais hábeis costuma ser exercido com mais naturalidade pelo monarca ou por um presidente de caráter cerimonial.….
Outra grande falha identificada por Linz no sistema presidencialista decorre de sua rigidez temporal, que dificulta a resolução de crises e exerce uma influência negativa no comportamento dos atores políticos. Mandatos relativamente curtos e limites à reeleição são um contrapeso importante ao poder presidencial, mas podem comprometer a continuidade de projetos bem sucedidos e incentivar o presidente a implementar suas políticas de forma açodada para assegurar um legado positivo que possa ser claramente associado à sua pessoa. A mera possibilidade de reeleição também estimula ações populistas que podem ter efeito nocivo no longo prazo. O problema maior, no entanto, é quando um presidente perde apoio da sociedade e do congresso antes do fim de seu mandato, já que não há forma de removê-lo somente por mau desempenho.
Mesmo sem legitimidade popular e apoio político, a princípio o presidente mantém o direito de permanecer no cargo até a eleição seguinte, ainda que não consiga governar (o fenômeno do “pato manco”) ou que provoque um estrago gigantesco. A única forma prevista para sua remoção no decorrer do mandato é o impeachment, mas, apesar de perfeitamente legal, este é um processo longo, complicado e traumático que, por ser principalmente político, pode não ter sua legitimidade reconhecida pelos apoiadores mais aguerridos do presidente removido, que podem se sentir injustiçados e se tornarem fonte de mais polarização e até violência. A depender da escala do impasse e do nível de tensão, atores não-eleitos como como o judiciário ou, pior, os militares, podem decidir intervir, potencialmente transformando uma crise de governo em uma crise de regime. Além disso, a morte, renúncia ou remoção precoce de um presidente antes do fim de seu mandato pode ter como efeito colateral uma crise de legitimidade para seu sucessor, já que este (normalmente o vice-presidente) dificilmente teria sido eleito para o cargo caso fosse cabeça de chapa.
Todos esses problemas, novamente, se refletem no governo de Jair Bolsonaro. Como alertado por Linz, o limite temporal do mandato e a possibilidade de se reeleger moldaram o comportamento do presidente desde o momento de sua posse, quando abandou a retórica anti-reeleição que tinha na campanha e passou a agir para tentar garanti-la a qualquer custo, sabotando projetos do próprio governo que pudessem impactar sua popularidade, investindo na retórica combativa para manter seus apoiadores eternamente mobilizados e usando a máquina pública para favorecer os grupos de interesse que formam sua base. Além disso, Bolsonaro rapidamente se mostrou completamente inapto para sua função—e isso muito antes de completar dois anos de governo. No entanto, como presidente legitimamente eleito, a constituição lhe dá o direito de permanecer no cargo até o final do mandato, independentemente de seu desempenho. Acontece que à inépcia logo se somaram diversos crimes de responsabilidade (e, possivelmente, até alguns crimes eleitorais e comuns)—alguns bastante graves. Em particular, sua desastrosa condução da crise do coronavírus e suas investidas à cada vez mais explícitas contra os outros poderes (que tentam apaziguá-lo, apesar de tudo) tornou patente a insustentabilidade de Bolsonaro como presidente—mas, graças ao momento e à rigidez do sistema, pouco se pode fazer a respeito.
De um lado, Bolsonaro blindou-se de processos por crime comum ao escolher um Procurador-Geral da República que, na prática, age como seu advogado. De outro, a necessidade de focar na crise sanitária e o apoio popular que Bolsonaro ainda tem tornam a cassação da chapa pelo Tribunal Superior Eleitoral ou a remoção do presidente por um processo de impeachment bastante difíceis, mesmo que motivos não faltem. Com o apoio estável de cerca de 30% da população e um grupo de fanáticos e oportunistas bastante investidos em seu governo, há uma chance não desprezível de que a remoção de Bolsonaro possa provocar uma comoção considerável—basta lembrar do passado recente, em que o legítimo, legal e até necessário impeachment da muito menos popular ex-presidente Dilma Rousseff deu origem à infame tese do “golpe” e contribuiu para acirrar a polarização na sociedade. No caso de Bolsonaro, o perigo é acentuado pela forma como seu governo engolfou as Forças Armadas: ministros-generais passaram a usar uma interpretação (propositalmente) errônea da constituição para ressignificá-las como um “poder moderador” que poderia interferir espontaneamente para manter a ordem. Não só isso, como também deram declarações sugerindo que decisões “abusivas” de outros poderes não devem ser cumpridas pelas forças (que, portanto, estariam acima dos poderes que de fato existem) e que um golpe seria uma possibilidade caso “o outro lado estique a corda”. Além disso, mesmo que uma eventual remoção de Bolsonaro se dê pacificamente e de acordo com a lei, uma crise de legitimidade de seu sucessor já estaria comprada, já que este seria ou o vice Hamilton Mourão—dificilmente a escolha de alguém em uma eleição—ou alguém eleito indiretamente...
A solução para o Brasil seria, então, a adoção de um sistema parlamentarista? Talvez. Por um lado, se o Brasil já fosse parlamentarista, nas mesmas condições dificilmente teríamos um primeiro ministro Bolsonaro. Por não ter partido real e por ter apoio firme de somente uma minoria do eleitorado, Bolsonaro dificilmente teria conseguido formar uma coalizão majoritária que colocasse o governo em suas mãos. Mesmo na hipótese remota de conseguir se tornar primeiro ministro em um governo de minoria, dificilmente se manteria no cargo por muito tempo—uma moção de censura logo o removeria no primeiro grande sinal de incompetência sem risco institucional algum ao regime. Por outro lado, em um quadro de extrema fragmentação partidária como o do Brasil atual, dificilmente algum partido conseguiria formar uma coalizão estável a ponto de atingir e manter o poder por um tempo razoável. Isso não só dificultaria a implementação de políticas públicas coerentes e duradouras, como também poderia dar influência excessiva a pequenos partidos extremistas, pois estes poderiam ser os fiéis da balança que manteriam o governo da vez em pé (situação similar ao que se vê em países como Israel e Itália, por exemplo). Para que parlamentarismo funcione bem, são necessários pouca fragmentação partidária na legislatura e partidos fortes e disciplinados. Com a volta da cláusula de barreira e proibição de coligações proporcionais, o Brasil está, sim, dando um passo nessa direção. Mesmo assim, no entanto, há ressalvas.
Primeiramente, é importante notar que dados corroboram a já antiga tese de que o bom desempenho e a estabilidade de uma democracia estão associados positivamente a ela ser parlamentarista (SEDELIUS; LINDE, 2018). No entanto, apesar dessa correlação estatística permitir com que se faça observações gerais, há tanta variedade institucional entre os países com os mais diversos sistemas de governo que é impossível cravar um tipo de regime específico como determinante único da qualidade e estabilidade de uma democracia. É necessário considerar, portanto, não só o tipo de regime, mas o arranjo institucional específico e o contexto político de cada país. Isso pode ser ilustrado pela grande variedade de países que estão passando ou passaram recentemente por processos de grave deterioração democrática: há desde semi-presidencialismos, como Rússia e Polônia, até parlamentarismos, como Hungria, e presidencialismos, como Turquia e Venezuela. Além do mais, tanto os Estados Unidos quanto a maior parte dos países da América Latina são presidencialistas, mas enquanto o primeiro é a democracia mais duradoura do mundo, os demais são historicamente instáveis. Isso se dá pelo contexto político, histórico e cultural de cada um desses países e suas diferentes organizações institucionais, que incluem, sim, o sistema de governo, mas também fatores como sistemas eleitoral e partidário, federalismo, independência do judiciário e a forma como o poder é distribuído. Ou seja, esses países podem ser presidencialistas, mas o presidencialismo não é necessariamente a causa de sua instabilidade—esta pode ser fruto de, por exemplo, sistemas eleitorais de natureza plebiscitária, alta concentração de poder no executivo, sistemas partidários muito fragmentados e até um histórico de governos militares (CHEIBUB; LIMONGI, 2002; HOROWITZ, 1990; MAINWARING, 1990; MAINWARING; SHUGART, 1997, 1997; VALENZUELA, 2004). Alguns autores sugerem, inclusive, que um sistema presidencialista pode ser estável, desde que possua um arranjo institucional que estimule uma política mais conciliadora (LIJPHART, 2004; MAINWARING; SHUGART, 1997). A forma como isso pode ser atingido depende de cada caso, mas algumas sugestões que já foram feitas incluem a adoção de um sistema eleitoral mais conciliatório, como voto preferencial[1] (ranked choice) (HOROWITZ, 1990), e a inclusão de alguma válvula de escape que quebre a rigidez do sistema, como conferir ao presidente a prerrogativa de convocar novas eleições legislativas que ao mesmo tempo condicionem a sua própria manutenção no cargo a um voto de confiança da nova legislatura (VALENZUELA, 2004).
Em suma, o presidencialismo e, em especial, a forma como foi implementado no Brasil, pode, sim, ser um fator de instabilidade, mas deve ser considerado junto com outros aspectos. Afinal, nem todas as sociedades têm culturas e tradições compatíveis com parlamentarismo e semi-presidencialismo e mesmo um presidencialismo pode ser bem calibrado de forma a produzir uma política mais conciliatória e uma democracia duradoura. No entanto, para garantir uma democracia saudável e sustentável, não adianta ter um arranjo institucional bem montado sem que o estado tenha uma capacidade mínima para entregar bens públicos e a sociedade possua uma cultura democrática bem estabelecida—o que, infelizmente, parece ser o caso do Brasil.
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Referências:
CHEIBUB, J. A.; LIMONGI, F. Democratic Institutions and Regime Survival: Parliamentary and Presidential Democracies Reconsidered. Annual Review of Political Science – ANNU REV POLIT SCI, v. 5, 1 jun. 2002.
ELGIE, R. From Linz to Tsebelis: Three waves of presidential/parliamentary studies? Elgie, Robert (2005) From Linz to Tsebelis: three waves of presidential/parliamentary studies? Democratization, 12 (1). pp. 106-122. ISSN 1351-0347, v. 12, 1 fev. 2005.
HOROWITZ, D. L. Comparing Democratic Systems. Journal of Democracy, v. 1, n. 4, p. 73–79, 1990.
LIJPHART, A. Constitutional design for divided democracies. Journal of Democracy, p. 96–109, 2004.
LINZ, J. The perils of presidentialism. Journal of Democracy, p. 50–69, 1990.
MAINWARING, S. Presidentialism in Latin America. Latin American Research Review, v. 25, n. 1, p. 157–179, 1990.
MAINWARING, S.; SHUGART, M. S. Juan Linz, Presidentialism, and Democracy: A Critical Appraisal. Comparative Politics, v. 29, n. 4, p. 449, jul. 1997.
SEDELIUS, T.; LINDE, J. Unravelling semi-presidentialism: democracy and government performance in four distinct regime types. Democratization, v. 25, n. 1, p. 136–157, 2 jan. 2018.
VALENZUELA, A. Latin American Presidencies Interrupted. Journal of Democracy, v. 15, p. 5–19, 1 out. 2004.
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Nota:
[*] Voto preferencial: sistema de eleitoral na qual o eleitor classifica uma lista de candidatos por ordem de preferência e é eleito o primeiro a atingir 50% dos votos após uma série de “segundos turnos” automáticos. A cada iteração, os candidatos menos votados são retirados da disputa e seus votos são redistribuídos aos candidatos seguintes da ordem de preferência de seus eleitores.
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