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O ensaio a seguir foi publicado originalmente por Javier Corrales no Journal of Democracy (vol. 10, n. 02, outubro de 2020), e o conteúdo aqui republicado faz parte da parceria institucional para produção e divulgação de conteúdo, gratuito e de livre acesso, firmada entre o Estado da Arte e a Fundação Fernando Henrique Cardoso.
Javier Corrales é professor de ciência política do Amherst College. Entre suas obras estão Fixing Democracy: Why Constitutional Change Often Fails to Enhance Democracy in Latin America (2018) e Dragon in the Tropics: Venezuela and the Legacy of Hugo Chávez (2015, 2ª ed., em coautoria com Michael Penfold).
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Por que Maduro ainda não caiu
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por Javier Corrales
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O regime autocrático que começou a se formar na Venezuela sob o comando do presidente Hugo Chávez há duas décadas, e que vem endurecendo sob seu sucessor Nicolás Maduro, é considerado pelos padrões mundiais um caso ao mesmo tempo típico e não usual de retrocesso democrático. É típico na medida em que a erosão da democracia foi causada pelo Poder Executivo, e aconteceu por um processo incremental que começou de maneira ambígua e foi se polarizando desde então. É, no entanto, atípico por força do grau de retrocesso democrático que ocorreu por lá. A queda do nível democrático do que era a Venezuela um quarto de século atrás para o que é hoje foi profunda. É difícil encontrar casos recentes de declínio democrático em qualquer lugar do mundo comparáveis ao declínio venezuelano, com exceção talvez da Nicarágua de Daniel Ortega.
O caminho do retrocesso democrático da Venezuela não foi livre de oposição. Maduro, que assumiu o comando do país como sucessor indicado após a morte por câncer de Chávez em março de 2013, enfrentou resistência política de partidos de oposição, da mídia, da sociedade civil, de membros do Exército e de atores internacionais. Chegou ao poder não por meio de eleições primárias, mas porque Chávez o havia escolhido pessoalmente para ser o próximo líder do que chamava de “socialismo bolivariano”. Maduro venceu as eleições presidenciais de abril de 2013 por estreita margem em meio a questionamentos quanto à lisura do processo eleitoral, prenunciando um mandato frágil. Presidiu o país durante uma das mais devastadoras crises econômicas já vistas em tempos modernos. Sua taxa de aprovação foi caindo consistentemente, enquanto melhorava a perspectiva eleitoral da oposição, a exemplo da vitória desta última nas eleições para a Assembleia Nacional em 2015. Houve manifestações em massa nas ruas em 2014 e 2017. Desde 2019, o regime de Maduro tem tido que lidar com o aumento das sanções financeiras impostas pelos Estados Unidos, a União Europeia e a maioria dos países das Américas. De fato, tal foram as pressões que seria de se esperar que Maduro já tivesse caído.
O regime poderia ter resistido por um tempo, mas sua sobrevivência após sete anos impressiona. Como ele conseguiu se manter no poder? A resposta mais óbvia é que Maduro sobreviveu por ter se tornado mais autoritário. Herdou um regime semiautoritário e endureceu-o. mas, para que esse argumento seja analiticamente útil, precisamos especificar as práticas autoritárias que permitiram a Maduro sobreviver por tanto tempo.
Aqui precisamos dar um passo atrás e olhar para o contexto global. Ao longo da última década, mais democracias adquiriram características de autocracias, e mais autocracias têm endurecido suas práticas autoritárias. Na tentativa de se tornar mais autocráticos, regimes como o de Maduro frequentemente enfrentam resistência política. Alguns presidentes que seguem esse caminho conseguem sobreviver e neutralizar essa resistência, tornando-se então mais autoritários. Outros, em comparação, perdem a batalha, o que pode interromper, desacelerar ou até mesmo reverter a tendência de retrocesso democrático. O que explica a sobrevivência de práticas autocráticas diante de um movimento de resistência?
Parte da resposta é que as novas ferramentas para a sobrevivência autocrática têm apelo. Isso precisa ser mais estudado. Uma particularmente digna de nota no que se refere à Venezuela é o que chamo de “fusão de função”. Essa tática autoritária em particular consiste em transferir a instituições existentes a capacidade de executar uma série de funções tradicionalmente reservadas a outras instituições. Presidentes que tentam se tornar mais autocráticos têm na fusão de funções uma nova maneira de sobreviver e possivelmente superar resistências.
Há muito sabemos que autocracias normalmente tentam superar choques econômicos e políticos por meio de táticas consagradas de sobrevivência como reforçar o controle sobre instituições, tornar-se mais repressiva, atacar a sociedade civil, intensificar a vigilância, perseguir líderes da oposição, canalizar recursos para aliados do regime e aprofundar laços com outros Estados autocráticos. Tudo isso continua atualmente disponível aos autocratas. A fusão de funções é mais uma opção à disposição dos regimes autocráticos.
Em suma, essa manobra consiste em aproveitar instituições existentes e atribuir a elas papéis tipicamente associados a outras instituições. Portanto, ela “funde funções” de novas maneiras, como quando grupos da sociedade civil se transformam em paramilitares, e as Forças Armadas em atores econômicos. A fusão de funções agrada a Estados que tentam se tornar mais autocráticos porque os permite fazer menos uso de métodos tradicionais — especialmente repressão militar ostensiva — , agora vistos como trazendo muitas consequências negativas para o regime. Por permitir o uso mais econômico de métodos autocráticos tradicionais, a fusão de funções possui um apelo crescente como ferramenta de sobrevivência.
A fusão de funções tem sido a marca da transição da Venezuela de uma semidemocracia sob Chávez para um autoritarismo pleno sob Maduro. Chávez ficou famoso por transformar a PDVSA, a empresa estatal de petróleo do país, em uma organização multitarefa dedicada a financiar o partido governista, enriquecer apoiadores do regime, financiar programas de bem-estar social, agir como um empregador de última instância e firmar acordos com aliados estrangeiros. Maduro deu continuidade a essa tática, mas levou a fusão de funções a novos patamares, empregando-a em relação aos militares, que passaram a diversificar seu portfólio de atividades; a grupos civis organizados, que receberam a atribuição de conduzir operações quase-militares bem como atividades criminosas; à Assembleia Nacional Constituinte, que adquiriu a dupla função de legisladora e partido governista; e a forças armadas estrangeiras, a quem Maduro concedeu parte da soberania venezuelana.
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Práticas autocráticas tradicionais
Desde o início de sua gestão, Maduro deparou-se com inúmeras graves crises. Embora nenhuma delas por si só tenha sido letal, juntas tornavam-se mais do que a maioria dos governos democraticamente eleitos seriam capazes de suportar. Uma das respostas de Maduro às múltiplas crises tem sido adotar ou reforçar práticas autocráticas convencionais.
A primeira crise foi a diminuição da competitividade eleitoral de Maduro. Ele venceu por pouco as eleições presidenciais de 2013 e, em seguida, sofreu uma impressionante derrota nas eleições parlamentares de 2015. Sua popularidade afundou. Maduro lidou com o problema expandindo o número de irregularidades eleitorais. Barrou um pedido de referendo sobre seu recall, e realizou eleições fraudulentas de uma Assembleia Nacional Constituinte. Em 2019, seu governo manipulou o calendário das eleições presidenciais e centros de votação, usou verbas públicas para cooptar eleitores, baniu candidatos e partidos e negou a realização de auditorias em resposta a alegações de fraude eleitoral.
Outra crise foi desencadeada pela perda de controle sobre o Legislativo nas eleições de 2015. Maduro respondeu com duas manobras autoritárias clássicas: loteou os tribunais de maneira ilegal antes que os legisladores recém-eleitos assumissem e passou a contar com o apoio desses tribunais quando se recusava a reconhecer as leis aprovadas por aquela legislatura. Fez uso extensivo de tecnicalidades, fabricações e decisões dos tribunais, apoiado a todo instante por seus amigos juízes.
E, então, veio a crise entre os militares. Chávez deixou brevemente a presidência após um golpe de Estado em abril de 2002, e Maduro há muito alega estar sob ameaça de um “golpe contínuo”. Não há dúvidas de que Maduro enfrentou uma insatisfação significativa entre os mais de 160 mil membros das Forças Armadas. Isso o levou a aumentar a repressão. Há relatos de que qualquer oficial que “estabeleça contato com a oposição” podessa ser preso, além de receber ameaças contra sua família. Em meados de 2019, o regime prendeu 217 oficiais da ativa e da reserva (incluindo doze generais), muitos dos quais sem julgamento. Desde 2017, houve ao menos 250 casos de tortura cometida contra oficiais militares, seus parentes e ativistas de oposição. Relatos sugerem que forças de segurança cubanas foram diretamente mobilizadas em 2008 para treinar uma unidade do governo, conhecida como Direção Geral de Contrainteligência Militar, dedicada a espionar as Forças Armadas.
A Operação Gideão, a ofensiva armada que fracassou na tentativa de tirar Maduro do poder no início de maio de 2020, ilustra o tamanho tanto da insatisfação dos militares quanto da vigilância do Estado. Esse plano, elaborado por cerca de trezentos oficiais militares venezuelanos exilados na Colômbia, pretendia invadir a Venezuela pelo mar e derrubar Maduro. A empreitada contou com a colaboração de uma empresa de segurança americana e teve apoio de opositores civis de Maduro. A operação de desembarque que envolveu cerca de sessenta pessoas, não teria sido possível sem deserção de militares. Entre as razões do fracasso estava a capacidade de infiltração de Maduro. Suas forças estavam prontas e interceptaram as duas embarcações invasoras.
Próxima na lista de problemas é a grave contração econômica da Venezuela. Em curso desde ao menos 2014, foi a pior crise econômica na América Latina desde 1945, com índices de pobreza comparáveis a tempos de guerra. Para sobreviver, Maduro serviu-se de uma ferramenta tipicamente autoritária: compadrio desenfreado. Concedeu a elites econômicas e aliados próximos privilégios como acesso às melhores taxas de câmbio, contratos para importar comida para os programas públicos de distribuição de alimentos (comitês locais de abastecimento e produção, conhecidos pela sigla CLAP), alto grau de impunidade e, mais recentemente, controle de minas de ouro (colocadas nas mãos de governadores favoráveis ao regime).
Por fim, Maduro precisou sobreviver ao crescimento das manifestações de rua. Para lidar com as ondas de protesto em massa pelo país de 2014 e 2017, seu governo lançou mão das formas mais tradicionais de repressão: força bruta e censura. A Venezuela testemunhou níveis de repressão não vistos na América Latina (com a possível exceção recente da Nicarágua) desde o início dos anos 1980. O grupo venezuelano de defesa dos direitos humanos Foro Penal relata que, ao fim de julho de 2017, 133 pessoas haviam morrido durante os protestos. (Dessas, 101 haviam sido “diretamente assassinadas” nas manifestações.) O regime também havia efetuado 5.061 prisões arbitrárias, e em 31 de julho mantinha 620 prisioneiros políticos. A censura aumentou, com a ajuda da tecnologia chinesa. Em 2017, o governo contratou uma empresa chinesa de telecomunicações (ZTE) para desenvolver um cartão nacional de identidade, chamado Carnet de la Patria, capaz de rastrear o comportamento social e políticos dos cidadãos. Todo mudo precisa carregar consigo esse cartão para se qualificar para receber assistência alimentar bem como para acessar benefícios previdenciários e combustível subsidiado. O governo também oferece prêmios em dinheiro para encorajar cidadãos a solicitar o cartão. Cerca de dezoito milhões de venezuelanos possuem o cartão. Aparentemente, desde o início da pandemia de Covid-19, a censura à imprensa intensificou-se. O bloqueio a conteúdo ou acesso à Internet agora se estende a portais que cobrem a disseminação da doença, incluindo até mesmo websites mantidos pela Organização Mundial da Saúde.
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Os usos da fusão de funções
Maduro adicionou a seu arsenal autoritário convencional o método mais moderno de fusão de funções. Esse conceito não é novo às ciências sociais, nem é necessariamente algo que só acontece sob regimes autoritários: democracias também viram suas instituições serem manipuladas e distorcidas para servir a propósitos diferentes daqueles originalmente estabelecidos para elas. Por exemplo, governos democraticamente eleitos frequentemente usam gastos sociais para comprar votos, “afinam” os instrumentos da política macroeconômica para influenciar resultados eleitorais e manipulam informações para esquivar-se de críticas. De maneira similar, regimes autoritários frequentemente incorporam ou “imitam” práticas democráticas, por exemplo, ao permitir o uso de eleições para ocupar alguns cargos, ou ao permitir certos aspectos de independência da imprensa para sobreviver.
A fusão de funções está ligada a esse tipo de amalgamação institucional, mas também possui diferenças. Relaciona-se na medida em que o Estado deliberadamente combina funções institucionais que normalmente não se espera ver juntas. Mas difere-se na medida em que a fusão acontece não com a importação de instituições de outros tipos de regime, mas combinando as funções de instituições dentro de um mesmo tipo de regime. Vejamos alguns exemplos. O primeiro envolve os militares.
Todo regime autoritário precisa de apoio militar. O regime de Maduro o possui, mas com toques não convencionais. Atualmente na Venezuela, o termo “os militares” não significa apenas o establishment militar padrão (envolvendo soldados orientados tanto profissional quanto como ideologicamente), mas também quatro outros grupos, cada qual com uma motivação para apoiar Maduro. Para além dos militares tradicionais, há primeiro os políticos militares que ocupam altos cargos civis. Em 2020, oito membros do gabinete de Maduro, composto de 33 ministérios, bem como sete dos dezenove governadores que pertencem ao partido governista, são militares da ativa ou da reserva. Há também os generais que estão no comando de, ao menos, sessenta estatais. Até abril de 2020, isso incluía a PDVSA, que é a maior petrolífera do mundo em termos de reservas provadas de petróleo e, até recentemente, era uma das poucas empresas na Venezuela capazes de aferir lucro de exportação.
Além dos militares-soldados, dos militares-soldados-políticos e dos militares-soldados-gestores, Maduro criou duas classes de militares soldados com fins lucrativos. Uma está envolvida em atividades de negócio legítimas e a outra persegue fins tanto lícitos quanto ilícitos. Desde que assumiu o poder em 2013, Maduro fundou treze empresas de petróleo que entregou diretamente aos militares (diferentemente de empresas estatais administradas por militares). Não são as primeiras empresas desse tipo da história da Venezuela, mas o número antes de Maduro era pequeno. Os negócios militares de Maduro envolvem venda de veículos, bancos, vestuário, gráficas, construção, agricultura, imprensa, mineração, comida subsidiada, transporte e até mesmo distribuição de água.
Além disso, militares soldados foram encorajados a abrir suas próprias empresas para fazer negócios com o Estado. O Projeto de Jornalismo sobre Crime Organizado e Corrupção (OCCRP) estima que a família do General Vladimir Padrino López, que é tanto o comandante das Forças Armadas quanto como o ministro da Defesa, é proprietária de duas dúzias de empresas nos Estados Unidos e na Venezuela, bem como de imóveis nos Estados Unidos que valem milhões de dólares. A OCCRP também investigou o que chama de “O clube dos 35”, um grupo de generais venezuelanos que, desde 2004, criaram 41 empresas privadas e obtiveram 220 contratos públicos.
Do lado ilegal, Maduro permitiu que os militares se envolvessem em negócios ilícitos lucrativos, incluindo o controle de mercados informais domésticos, o contrabando de bens de consumo como combustível para o Brasil e a Colômbia e a participação no tráfico de drogas andino (estima-se que um quarto das exportações de droga colombianas passem pela Venezuela). Mais recentemente, membros das Forças Armadas parecem ter se envolvido com a exportação ilegal de ouro. Embora alguns analistas vejam exagero nas acusações dos Estados Unidos sobre condutas ilícitas dos militares venezuelanos, poucos especialistas negam que os militares estejam envolvidos em tais atividades, ou que oficiais participem delas sem muito medo de punição.
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Civis como soldados… e gângsteres?
Outra instituição que alimentou a fusão de funções é a rede de civis que o partido governista organizou em torno dos colectivos. Na Venezuela, esse termo significa grupos de civis que o governo incentiva e até mesmo paga para aterrorizar dissidentes políticos. Esses grupos armados tornaram-se uma marca do regime de Maduro. O regime começou a usá-los no início dos anos 2000 sob Chávez. À medida que diminuía a popularidade do governo sob Maduro, a dependência do Estado em relação aos colectivos aumentou. Atualmente, esses grupos os colectivos são formados principalmente de seguidores do partido governista, civis pagos, policiais trabalhando à paisana clandestinamente, delinquentes e diversos outros criminosos, incluindo até mesmo ex-condenados. O governo contrata-os informalmente para empregar algumas das formas mais sujas de repressão. Espalhados por bairros de baixa renda do país, esses grupos podem ser rapidamente enviados para as ruas das cidades. Ao todo, os colectivos podem controlar até um décimo do espaço urbano do país.
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Mobilizados principalmente para cuidar de protestos, os colectivos são especialmente hábeis em intimidar pessoas que se reúnem em pequenos protestos ou comícios de bairro. Na Venezuela, manifestações de rua foram nacionalmente organizadas e coordenadas (como em 2014 e 2017), mas foram também pequenas e dispersas, ocorrendo em comunidades de todo o país e não necessariamente coordenadas por políticos de expressão nacional. Esses protestos menores incluíram congregações de rua, marchas e greves de empregados. Um estudo de uma ONG venezuelana documentou sua espetacular proliferação (ver Figura). Maduro preferiu lidar em esses protestos via colectivos em vez de policiais ou soldados uniformizados. Os colectivos surgem armados e sem aviso. Pilotam motocicletas e seus rostos geralmente estão cobertos. Seus trajes comuns fazem com que jornalistas tenham dificuldade de confirmar se tratar de agentes apoiados pelo governo. Isso confere ao governo a possibilidade de negar envolvimento quando os colectivos ameaçam ou usam de violência.
Os colectivos tornaram-se, portanto, “xerifes” informais ou gangues em certas comunidades, especialmente as de baixa renda. Em troca da repressão de protestos, ganham a liberdade de cometer crimes comuns como assalto a mão armada, roubo de residências, tráfico de drogas, contrabando e extorsão tanto de comércios quanto como de pessoas físicas. Na economia do “socialismo do século 21”, onde a escassez é severa e as oportunidades de negócio são parcas, a possibilidade de cometer crimes com impunidade quase total tornou-se atraente para muitos civis. Isso é especialmente verdade quando tudo o que isso requer é fazer o serviço que o Estado deseja que seja feito contra manifestantes.
Por que o Estado dá a civis certas funções associadas, por um lado, aos militares e, por outro, aos sindicatos do crime? Há provavelmente duas razões: os colectivos poupam o governo de constrangimento e acalmam oficiais temerosos de que soldados comuns (que enfrentam as mesmas dificuldades daqueles que vivem fora dos círculos beneficiados pelo regime) não sejam leais o bastante a Maduro para que lhes seja confiada a tarefa de reprimir seus concidadãos.
Antes dos anos 2000, livros sobre as Forças Armadas raramente discutiam a possibilidade de diversidade institucional e funcional dentro do aparato de segurança do Estado. A visão mais comum era concordar com Max Weber que Estados buscam o monopólio da violência dentro de seus respectivos territórios. Atualmente, no entanto, a diversificação da coerção estatal, ou o que cientistas políticos estão chamando de o novo oligopólio da violência estatal, é a norma preferível entre regimes não democráticos e Estados falidos. O regime de Maduro é um bom exemplo disso.
Quando um Legislativo se recusa a cooperar com o Executivo, a solução mais autocrática é obviamente o autogolpe: o Executivo dissolve a legislatura e passa a concentrar todo o poder governamental. Mas autogolpes, como no caso de enviar “forças uniformizadas” para agredir civis, atraem muita atenção, causam constrangimento e geram muita publicidade negativa. Alberto Fujimori tentou isso no Peru em 1992, e ficou impune por um tempo, mas acabou preso. A alternativa de Maduro a um autogolpe tem sido a Assembleia Nacional Constituinte (ANC).
Maduro deparou-se com o problema de um Legislativo não subserviente após os eleitores, em dezembro de 2015, darem à oposição uma supermaioria de 109 cadeiras entre os 167 assentos da Assembleia Nacional unicameral. Inicialmente, o governo começou a reduzir os poderes do Legislativo por meio da Suprema Corte. Quatro deputados de oposição tiveram sua eleição questionada, acabando com a supermaioria. Depois veio a decisão de que nenhuma legislação podia afetar os outros poderes, tornando assim sem efeito a maioria das leis. A Corte também ordenou a prisão de vários deputados e, por fim, em março de 2017, assumiu por completo as funções legislativas, sob a alegação de que a Assembleia Nacional violava a Constituição.
Então, em maio de 2017, Maduro teve a ideia de usar uma assembleia constituinte para contornar o Legislativo. Invocando o artigo 347 da Constituição de 1999, que dá ao povo o direito de convocar uma assembleia constituinte, Maduro organizou uma eleição altamente irregular para formar uma assembleia constituinte. Não realizou consulta pública antes de fazer seu anúncio, e não houve referendo (houve um em 1999) sobre a criação de um órgão para escrever uma nova constituição. De acordo com uma pesquisa, 85% dos respondentes eram favoráveis a manter a constituição existente. No dia do pleito, alguns cidadãos, a maioria leal ao regime, puderam votar em múltiplos candidatos, e a participação da oposição foi restrita. Além disso, tudo aconteceu num contexto de grande instabilidade. Quarenta países recusaram-se a reconhecer o novo órgão.
Não foi surpresa o fato de a recém-criada ANC ter se autoconferido o poder de legislar. Talvez mais surpreendente, embora alinhado com a fusão de funções, seja o fato de ter começado a agir como uma suprema corte nacional, uma autoridade eleitoral, um ministério de relações exteriores e um politburo. Como tribunal, a ANC impediu que candidatos da oposição concorressem a cargos eletivos e retirou a imunidade parlamentar do presidente da Assembleia Nacional Juan Guaidó. Como órgão eleitoral, a ANC tomou decisões sobre eleições, incluindo o anúncio de que não haverá eleições presidenciais em 2020 apesar da demanda da oposição e da maioria dos países ocidentais. Como Ministério das relações eExteriores, a ANC fez pronunciamentos sobre políticas em relação aos Estados Unidos e outros países latino-americanos. Como politburo, a ANC anunciou princípios e diretrizes políticas ao partido governante. Por exemplo, a ANC exonerou uma membra do gabinete (a procuradora-geral Luisa Ortega Díaz) que criticava a administração, criou comissões da verdade para investigar denúncias de violação de direitos humanos e teceu opiniões sobre política tributária e questões de defesa.
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Além da oportunidade de decretar um autogolpe por outros meios, a fusão de funções, no que se refere à Assembleia Nacional Constituinte, permitiu a Maduro dar um feudo a um dos mais importantes líderes do partido governista, Diosdado Cabello. Considerado por Chávez um possível sucessor e há muito visto como o maior rival interno de Maduro, Cabello é influente entre capitalistas de compadrio, ideólogos bolivarianos e vários setores das Forças Armadas. A fusão de funções permitiu a Maduro manter Cabello dentro do cerco. Como presidente da ANC desde 2018, Cabello se destaca como o líder de um órgão político nacional com poderes extraordinários. Assim como Cabello, muitos outros membros do partido governista — entre elas, a esposa de Maduro, Cilia Flores — possuem assento na ANC, resultado de manobras eleitorais.
Em junho de 2020, a ANC já completava três anos e ainda não havia sinais de uma nova constituição. Em 1999, quando desejava dar ao país uma nova lei fundamental, Chávez concluiu todo o processo em menos de oito meses. Sob Maduro, ter a ANC agindo como um Legislativo, um tribunal e um órgão do partido é uma prioridade maior do que trabalhar na elaboração de uma nova constituição.
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Compartilhando a soberania
Regimes autoritários são conhecidos por hospedar e apoiar exércitos estrangeiros dentro de seus territórios. Maduro foi um passo além ao também compartilhar soberania com tais exércitos. Essa tem sido a atitude de Maduro em relação a membros de dois grupos guerrilheiros de esquerda radical da vizinha Colômbia. Um desses grupos são as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC), e o outro, menor, é o Exército de Libertação Nacional (ELN). Ambos surgiram em 1964 e lutam há tempos contra o governo da Colômbia, que possui uma fronteira de mais de 2,2 mil quilômetros com a Venezuela. Em 2012, a Colômbia buscou pôr fim ao conflito armado por meio da abertura de negociações de paz, que produziram um acordo com as FARC ao fim de 2016. As negociações com o ELN continuam.
As forças que Maduro e várias autoridades subnacionais têm abrigado na Venezuela são grupos dissidentes das FARC e do ELN. Rejeitaram o processo de paz e alegam continuar suas operações contra o governo da Colômbia de dentro do país vizinho. Maduro não apenas permitiu que permanecessem no país, como também lhes conferiu poderes similares àqueles de governos soberanos.
Esse compartilhamento de soberania com guerrilhas estrangeiras é mais visível na indústria de mineração de ouro. Com a queda dos preços do petróleo e o setor petrolífero da Venezuela entrando em colapso mais ou menos à época em que Maduro tornou-se presidente, o governo começou a olhar para o ouro como forma de preencher essa lacuna. Havia poucas exportações além do petróleo, e a Venezuela possuía grandes reservas de ouro, especialmente no vasto Arco Mineiro do Orinoco, que cobre 112 mil quilômetros quadrados (cerca de um oitavo da área total da Venezuela), que atravessa o país de oeste a sudeste do rio Orinoco. Em novembro de 2018, Maduro estimava que seu “Plano de Ouro” pudesse gerar um lucro de até 5 bilhões de dólares. Maduro deu às facções dissidentes das FARC e do ELN a liberdade de operar no Arco Mineiro, cujo tamanho corresponde ao de Cuba. Essas guerrilhas têm acesso a canais ilícitos de exportação, através dos quais ao menos parte do ouro pode ser vendido no exterior apesar das sanções americanas.
Grupos dissidentes das FARC e do ELN foram autorizados a não apenas a operar suas próprias minas e ficar com vultosas receitas (um tipo de privatização), mas também a controlar uma série de atividades relacionadas, entre elas a venda de ouro tanto dentro quanto fora da Venezuela, decidir que outros grupos, legais ou ilegais, também podem minerar, coletar tributos não oficiais de mineiros tanto legais quanto como ilegais e, mais importante, controlar as pessoas que vivem nessas regiões. Dentro de seu feudo mineral, cabe aos membros das FARC e do ELN prover (ou não) segurança, controlar fronteiras, decidir quem pode trabalhar no setor de mineração e até mesmo prestar serviços sociais a cidadãos locais. Alguns jornalistas documentaram tais serviços “estatais” sendo prestados por guerrilhas estrangeiras nos estados do Amazonas, Apure e Táchira. Essas guerrilhas estrangeiras também são conhecidas por cometer abusos contra os direitos humanos impunemente.
Ao controlar grande parte da indústria extrativista não petrolífera da Venezuela, esses exércitos estrangeiros (e, por extensão, o Estado venezuelano) também está compartilhando a soberania com os colectivos e até mesmo sindicatos do crime que também mineram e comercializam ouro. A Human Rights Watch relata que cada operação de mineração no estado de Bolívar possui seu próprio sindicato do crime violento. Cidadãos locais envolvidos em mineração privada disseram preferir “vender aos sindicatos porque os soldados frequentemente ficam com parte, quando não com todo, o ouro”.
Sindicatos do crime e exércitos estrangeiros são atualmente as forças armadas dominantes nessas regiões e, portanto, são a lei por lá. As gangues e as guerrilhas são quase-Estados de fato operando dentro de um Estado-nação. Maduro pode considerar esses grupos não estatais como cooptados, proporcionando-lhe um meio de contornar as nações americanas, ao mesmo tempo eximindo seu governo da necessidade de patrulhar e prestar serviços nessas regiões remotas. O fato de os exércitos estrangeiros serem um incômodo para a Colômbia que, desde 2016, tem sido um dos críticos mais efusivos de Maduro, é um bônus.
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De petro-Estado a Estado narco-minerador
Além de contar com as ferramentas autocráticas clássicas e uma versão mais moderna de fusão de funções, o regime de Maduro sobreviveu ajustando suas relações econômicas estrangeiras. A Venezuela depende atualmente mais da Rússia que da China, e mais do ouro e exportações de drogas que da venda de petróleo.
A guinada para a Rússia foi motivada, sobretudo, pela redução dramática do apoio financeiro da República Popular da China (RPC) iniciado em 2013. Durante o mandato de Maduro, a RPC inicialmente começou a comprar cada vez menos petróleo venezuelano e então, a partir de 2016, pôs fim à concessão de novos créditos, tendo em conta o montante da dívida venezuelana para com Pequim, que já alcançava cerca de 18 bilhões de dólares. Até a aplicação das sanções impostas pelos Estados Unidos em 2019, o distanciamento financeiro da China foi o maior o desafio econômico externo já enfrentado pela Venezuela desde o início dos anos 2000.
Antes de 2016, o envolvimento da Rússia na Venezuela não tinha tido consequências políticas. A Venezuela era uma compradora relevante de armamento russo, mas pouco mais que isso. Após o choque da China, no entanto, Maduro se deparou com a necessidade de envolver mais a Rússia na economia da Venezuela e na sobrevivência do regime. Como patrocinador político, a Rússia oferece uma vantagem sobre a China: Moscou faz uma oposição mais aberta aos Estados Unidos. Dentro dos muros do Kremlin, a ideia de se aliar com a Venezuela — o país nas Américas (com a exceção talvez de Cuba) mais hostil a Washington — era atraente.
A Rússia, entretanto, possui recursos financeiros mais limitados do que a China, para não mencionar suas vastas reservas de hidrocarboneto, o que torna Moscou menos interessado em comprar petróleo ou em ver a indústria petrolífera venezuelana prosperar. Consequentemente, atrair o investimento econômico russo provou-se mais difícil para Maduro.
Para atrair esse investimento, a resposta de Maduro tem sido semiprivatizar a indústria petrolífera da Venezuela, tendo a Rússia como parceiro “privado”. Em 2016, a Venezuela obteve um empréstimo de 1,5 bilhão de dólares da Rússia ao oferecer à gigante russa do petróleo Rosneft 49,9% da Citgo, empresa controlada pelos venezuelanos, como garantia. A Citgo, que opera refinarias e postos de gasolina nos Estados Unidos, possuía um valor de mercado estimado em 12 bilhões de dólares. A Rosneft, a beneficiária desse acordo altamente favorável, é uma das maiores empresas do ramo de energia do mundo , e a segunda mais importante estatal da Rússia, com laços estreitos com Vladimir Putin e o Kremlin. Maduro também permitiu a empresas russas comprar ativos venezuelanos fora do setor de energia. Esses acordos pouco fiscalizados tornaram-se fonte massiva de corrupção. Em essência, a Venezuela está oferecendo a atores privados e estatais russos tanto ativos locais quanto impunidade.
Ainda assim, a Rússia não tem sido capaz de oferecer toda a assistência financeira de que a Venezuela precisa para substituir as minguantes receitas do petróleo e a ajuda chinesa. Além disso, assim como com a China, a Rússia agora parece perder o interesse em ativos econômicos venezuelanos em parte porque fazer negócio na Venezuela é difícil.
Para compensar o insuficiente e declinante apoio financeiro russo, Maduro precisa contar cada vez mais com o tráfico de drogas e a mineração. O fluxo anual de cocaína que passa pela Venezuela aumentou desde que assumiu o comando do país, passando de 124 toneladas em 2013 para 210 em 2019. A maior parte da droga vem da Colômbia, onde a produção vem se acentuando. O problema com a Venezuela não é tanto o volume: esse fluxo é insignificante perto do fluxo total da Colômbia, de 1.844 toneladas em 2019. O problema é o envolvimento do Estado venezuelano e, em particular, de suas Forças Armadas. Em troca da participação nos lucros, as Forças Armadas estão no mínimo sendo coniventes com as atividades dos barões internacionais das drogas.
O segundo novo item da pauta de exportação é o ouro, além de outros metais. A Turquia é o maior comprador. Desde outubro de 2017, Caracas e Ancara assinaram dez acordos, a maioria focando em metais. Em 2018, a Turquia registrou a importação de aproximadamente 900 milhões de dólares em metais da Venezuela, um aumento em relação a 2017, em que foi quase zero. O Irã e outras autocracias do Golfo também compraram ouro venezuelano. Todos esses parceiros comerciais ajudaram a Venezuela a contornar as sanções americanas.
À medida que a Venezuela se voltava cada vez mais para a Rússia e aumentava a corrupção, tráfico de drogas, comércio de ouro e mais repressão, e os Estados Unidos se tornavam menos dependentes da importação de petróleo, o governo americano, bem como o Canadá e muitos aliados europeus, começaram a endurecer as sanções à Venezuela. Inicialmente, as medidas eram sobretudo “sanções inteligentes”, ou seja, punições direcionadas a indivíduos e corporações e não ao Estado como um todo. O presidente Donald Trump estendeu as sanções inteligentes para cobrir mais indivíduos (144 na última contagem) e lançou novas sanções visando o próprio governo venezuelano. O Estado, incluindo a PDVSA, foi impedido de acessar o mercado financeiro americano desde 2017, de comercializar instrumentos da dívida venezuelana nos Estados Unidos desde 2018, e de vender petróleo para qualquer indivíduo ou corporação com vínculos com os Estados Unidos desde 2019.
Essas sanções não devem ser vistas como a causa da crise econômica da Venezuela. O colapso do setor petrolífero e, de fato, da economia da Venezuela como um todo, remonta a antes de Maduro ter se tornado presidente, e suas políticas já pioravam as coisas antes do endurecimento das sanções americanas. As sanções mais duras, no entanto, complicaram a política de transição do regime. Por um lado, as sanções isolaram Maduro economicamente, colocando-o numa posição difícil de escapar. Por outro, enquanto o governo puder contar ao menos em parte com o apoio russo, além do acesso ininterrupto a ouro e exportações de drogas ilícitas, haverá espaço de manobra. Dentro desse espaço, enquanto o regime puder contar com a fusão de funções e outras práticas autocráticas clássicas, é possível que o regime siga sobrevivendo.
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Uma autocracia, duas caixas de ferramentas
Desde 2015, Maduro deparou-se com um conjunto de crises políticas, institucionais, militares e econômicas que provavelmente teria derrubado qualquer governo democrático. Ele sobreviveu ao responder a cada crise de maneira autocrática. Tais respostas estão, por definição, indisponíveis a democracias. Por meio de suas respostas autocráticas, Maduro transformou um regime semiautoritário herdado em uma ditadura plena.
Internacionalmente, Maduro trocou de potência patrocinadora (pagando um preço por isso) e desenvolveu novos itens de exportação, em sua maioria ilícitos. No âmbito doméstico, usou duas caixas de ferramentas autoritárias. A convencional inclui repressão brutal, fraude eleitoral, ataques à separação entre poderes, proibições e ataques a líderes da oposição e concessão de impunidade em troca do apoio de elites econômicas. A mais nova contém várias formas de fusão de funções, como atribuir papéis econômicos às Forças Armadas, converter grupos civis organizados em criminosos e paramilitares, transformar uma assembleia constituinte eleita de maneira irregular em uma máquina política de múltipla função, com poderes judiciais, legislativos, militares e de formulação de política, e compartilhar soberania com uma lista de atores não estatais que inclui gangues criminosas e exércitos guerrilheiros estrangeiros.
Essas incursões na fusão de funções ajudam um regime autoritário de diversas maneiras. Em primeiro lugar, o Executivo embarca em um tipo de compartilhamento de poder com outros componentes da coalizão governista, expandindo, assim, o alcance dessa coalizão. Em segundo lugar, a fusão de funções permite ao Estado reduzir o uso de ferramentas autoritárias tradicionais ou, ao menos, negar seu envolvimento em práticas autoritárias tradicionais como opressão ostensiva, compadrio, contrabando e práticas ambientais e trabalhistas cruéis.
Não há dúvida de que a fusão de funções seja algo arriscado. Toda vez que o Poder Executivo compartilha o poder e a soberania com outros atores estatais e não estatais, esses grupos tornam-se mais poderosos e, portanto, acabam se tornando um potencial adversário do presidente. Apesar disso, o caso venezuelano mostra que um presidente autoritário em risco constante de cair pode chegar à conclusão de que a fusão de funções, quaisquer que sejam seus perigos para o regime, é menos arriscada do que depender exclusivamente de práticas autocráticas convencionais ou ficar parado enquanto cresce a resistência da base.
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O autor gostaria de agradecer a Viraj Ayar, Brian Behen, Robert Casey, Erin McClave, Guillermo Rodríguez e Timothy Southam por sua ajuda e pesquisa para este ensaio.
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Nossos agradecimentos à Fundação FHC.
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