França: Os estados de emergência e os perigos de uma nova normalidade

por Dominique Rousseau

Nesses últimos dias de março, o Parlamento da França está debatendo projeto de lei que instituiria e regulamentaria um estado de emergência sanitária. O objetivo do governo Macron é obter toda sorte de arma possível no combater a pandemia do coronavírus. Uma lei desse tipo poderia suspender certas regras do direito ordinário, dando ao Primeiro Ministro o poder de adotar por decreto medidas gerais que limitam a liberdade de ir e vir, a liberdade de empreender e a liberdade de reunião, entre muitas outras. É, portanto, uma espécie de regime de exceção, que visa consolidar as decisões tomadas até então pelo governo, especialmente no que concerne ao confinamento de pessoas, ao fechamento de empresas, etc.

Le Parlement français

No entanto, fundamentalmente, existe um perigo que pode não estar claro para as pessoas em um momento tão conturbado como o atual, mas que me preocupa muito como constitucionalista: se criarmos regimes de emergência demais, corremos o risco de deslizar para regimes permanentes de exceção.

A atual Constituição francesa, de 1958, contém dois artigos que podem ser aplicados em caso de crise: o artigo 16, para circunstâncias excepcionais, e o artigo 36, para o estado de sítio. É uma previsão constitucional característica das constituições do pós-Segunda Guerra Mundial. No Brasil, os artigos 136 e 137 da Constituição de 1988 têm disposições semelhantes.

Na França, o Conselho Constitucional decidiu em 1985 que os dois artigos referidos anteriormente não excluíam a possibilidade de o legislador prever outras situações excepcionais. O exemplo típico é a lei de 3 de abril de 1955, que instituiu um regime de estado de emergência para gerenciar a situação na Argélia. O legislador da época não queria introduzir um estado de sítio porque as autoridades francesas não queriam falar de guerra! O regime previsto para estado de emergência de 1955 foi reutilizado várias vezes: em 1984 e em 1985 durante os eventos na Nova Caledônia, depois durante os confrontos nos subúrbios em 2005, também durante as manifestações contra a adoção do CPE (uma espécie de contrato de primeiro emprego) em 2006, e ainda nos atentados terroristas de 2015. O Conselho Constitucional considerou sempre que a Constituição não excluía a provisão de outros regimes de emergência.

Conseil constitutionnel

Hoje, o texto enviado ao Parlamento está, de fato, cunhado no regime de emergência de segurança (urgence sécuritaire) de 1955. Encontramos as mesmas características: seu estabelecimento por decreto, uma prorrogação pelo Parlamento, que ocorre depois de quinze dias, mas era apenas doze na lei de 1955, presumivelmente porque o confinamento contra o coronavírus deve ser de duas semanas. Ocorre que quinze dias é o máximo possível; mais do que isso e o regime se aproximaria perigosamente ou até excederia o regime do artigo 16. Com este artigo 16, o Presidente da Assembleia Nacional ou o Presidente do Senado pode, de fato, acionar o Conselho Constitucional após trinta dias de exercício dos poderes excepcionais para solicitar que determine se as condições de manutenção de tais poderes ainda estão em vigor. Da mesma forma, para usar a analogia entre um estado de emergência de segurança e um estado de emergência sanitária, o Primeiro Ministro pode tomar todas as medidas necessárias, em particular no sentido de limitação das liberdades fundamentais. Essas disposições fornecem uma base legal para o que foi decidido há vários dias, como o fechamento de empresas. Na ausência de um novo texto, se essas decisões tivessem sido contestadas perante o Conselho de Estado, este, como desde 1918, poderia ter colocado em jogo a teoria das circunstâncias excepcionais. É por meio dessa teoria que o Conselho de Estado justifica as limitações das liberdades fundamentais quando o país está em guerra ou atingido por calamidades naturais. Todavia, o texto em discussão solidifica as medidas tomadas até agora.

No entanto, é preciso fazer uma pergunta muito importante neste momento: o que acontece com os direitos fundamentais? Podemos entender que o exercício das liberdades é diferente em tempos normais e em tempos de exceção, mas, como permanecemos em um Estado de direito, os princípios fundamentais devem ser respeitados. Não o são somente e apenas se as restrições estão sob controle do Parlamento, do Judiciário e também da imprensa. Recordemos como foi importante e essencial o papel da mídia em 2015, cobrindo sobretudo as buscas e investigações. Na proposta de texto sobre o estado de emergência sanitária, o primeiro-ministro pode limitar as liberdades, como o direito de ir e vir, mas ele deve tomar medidas proporcionais. Caso contrário, o Parlamento não poderá prolongar o estado de emergência após duas semanas. O Conselho de Estado – órgão máximo da jurisdição administrativa na França – também poderia censurar essas disposições, caso fossem consideradas desproporcionais. O Conselho Constitucional, na condição de guardião da Constituição, fez isso em 2016, quando censurou certas medidas de busca e apreensão, bem como prisões domiciliares. O Conselho entendeu que a lei era muito vaga. No caso diante de nós hoje, se um decreto impusesse, por exemplo, um toque de recolher às 16h, uma associação poderia apelar ao Conselho de Estado para que a decisão fosse anulada. Poderia também solicitar ao Conselho de Estado que encaminhe seu recurso ao Conselho Constitucional com o argumento de que o decreto seria adotado com base em uma lei que o litigante considera contrária à Constituição.

Esses contra-poderes (contre-pouvoirs) estão previstos no artigo 9, o que é particularmente importante. O texto também oferece aos deputados e senadores a possibilidade de monitorar e acompanhar a ação do governo, uma vez que eles podem questioná-lo a qualquer momento sobre essa ou aquela decisão. Quando deputado, Jean-Jacques Urvoas havia estabelecido essa faculdade, transformando a Comissão de Direito, que ele presidia, em um comitê de monitoramento.

Hoje o que vemos é uma tentativa, ou uma tentação, de aproveitar a crise sanitária que existe – não estou negando a extrema gravidade da situação! Ocorre que é precisamente quando estamos em momentos de crise que o respeito aos direitos fundamentais é ainda mais importante. É aqui que existe um perigo para as liberdades fundamentais e, portanto, é neste ponto que devem ser protegidos o respeito pelos princípios fundamentais do Estado de Direito, ou seja, o controle por parte do Parlamento, o controle por parte do Judiciário e o controle por parte da imprensa. Que adotemos medidas que limitem o exercício das liberdades em tempos de crise, sim! Que tomemos medidas que restrinjam parcialmente a liberdade de ir e vir, a liberdade de manifestação, a liberdade de empreender, sim! Tudo isso sob uma condição: que essas medidas sejam proporcionais, que estejam sujeitas ao controle do Parlamento, do Judiciário e da imprensa. Não nos olvidemos de como foi importante o papel da imprensa, por exemplo, em 2015, quando dos ataques terroristas, ao apontar locais de busca e auxiliar nas investigações.

Há ainda uma questão de ordem constitucional mais geral: tenhamos todo o cuidado para não passar de um estado de emergência para outro estado de emergência! Existe o estado de emergência sanitária hoje, houve o estado de emergência de segurança há mais de meio século; por que não amanhã teremos um estado de emergência climática? E por que não depois de amanhã o estado de emergência social? Estamos em um momento histórico em que, ao final das contas, só enfrentamos emergências! São urgências na proteção contra ataques terroristas, na proteção contra doenças, na proteção contra a deterioração do clima, na proteção contra injustiças e desigualdades das mais variadas. A emergência está em todo lugar. Portanto, essa situação de emergência sanitária não deve se tornar permanente, pois existe o risco de uma emergência permanente. E é por existir tal risco que o respeito às exigências constitucionais é ainda mais forte! Quando a crise do Covid-19 acabar, os ambientalistas poderão dizer que agora há então uma emergência climática e que um estado de emergência ambiental deve ser decretado para fins de limitar a liberdade de circulação sob o argumento de que o ser humano é um poluidor natural. E os sindicatos podem dizer que há uma emergência social porque há uma grande divisão social e precarização do trabalho. Portanto, tomemos muito cuidado para não multiplicar os estados de emergência; exijamos sempre que haja respeito pelos princípios fundamentais do Estado de Direito: controles por parte do Parlamento, de um Judiciário independente e da imprensa, que também deve ser independente.

Do meu ponto de vista, esse novo regime de emergência não se mostra necessário. Poderíamos confiar no caráter muito amplo da lei de 1955, alterando-a pontualmente nessa dimensão sanitária. Já fizemos isso em outras situações nas quais a esta lei fora aplicada. A mensagem do governo é sem dúvida política, mas também era necessário garantir legalmente as decisões tomadas até então. O grande problema que vejo é outro risco: o de multiplicarmos estados de emergência. Cuidado para não deslizarmos em direção a regimes excepcionais permanentes. O excepcional não pode se tornar o novo normal.

(Tradução de Anderson Vichinkeski Teixeira, professor do PPG em Direito da Unisinos, também colaborador do Estado da Arte)

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Dominique Rousseau

Dominique Rousseau é professor emérito da Faculdade de Direito da Universidade Paris 1 Panthéon-Sorbonne, onde foi vice-diretor e também diretor do Instituto de Ciências Jurídicas e Filosóficas da Sorbonne. Foi membro do Conselho Superior da Magistratura da França de 2002 a 2006 e atualmente preside o Tribunal Constitucional de Andorra desde abril de 2016.