O Chile e seu desafio constitucional

por José Eduardo Faria

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(Foto: Fotografia cedida por Presidencia de Chile/EFE/Estadão Conteúdo)

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A aprovação do plebiscito chileno em favor da convocação de uma Assembleia Constituinte exclusiva, por uma margem de quase 80% dos votos, tem duas facetas. Por um lado, foi uma manifestação da soberania do povo chileno. Por outro, faz sentido alterar as regras de funcionamento da sociedade chilena num período de pandemia, de crise econômica e de tendência de esvaziamento da própria ideia de soberania, em decorrência da mundialização da economia e das tentativas dos organismos multilaterais de uniformizar ou padronizar progressivamente as normas de direito societário, tributário e trabalhista?

Em seu sentido mais amplo, Constituição significa o sistema completo com base no qual um país é governado. Ela designa as regras básicas reunidas num documento que está no topo da pirâmide da hierarquia das leis. Em outras palavras, a Constituição é uma lei suprema que organiza, regula, controla e responsabiliza os poderes instituídos, ao mesmo em que também disciplina o exercício da liberdade e garante direitos fundamentais. Ela estabelece os marcos normativos para o funcionamento da democracia, de tal modo que, dependendo do modo como está desenhada, pode favorecer ou prejudicar a consolidação de instituições democráticas. “Constituição ou morte”, diziam os liberais no embate contra os absolutistas no século 19.

Desde seu advento, com as chamadas revoluções liberais burguesas, como a inglesa, a americana e a francesa, a eficácia de uma Constituição decorre de sua legitimidade, do modo como é respeitada pelos cidadãos, e por sua capacidade de adaptação às mudanças políticas e sociais. É por isso que um regime definido como democrático por uma Constituição não se sustenta somente com base em regras formais, mas, também, por valores e práticas políticas respeitadas pela sociedade. Quando não há essa respeitabilidade, esses valores e práticas carecem de legitimidade e, aí, a Constituição fica sobrecarregada para neutralizar os problemas que afetam o funcionamento da democracia.

Por seu lado, a capacidade de adaptação de uma Constituição às mudanças políticas e sociais pode se dar por meio de emendas constitucionais, para cuja aprovação há necessidade de quórum bastante elevado. Ou, então, ou por via hermenêutica, já que a interpretação de uma norma é sempre um processo de recriação de sentido — principalmente a chamada interpretação praeter legem, ou seja, extensiva. Na revisão judicial da Constituição, sua  “releitura”  permite que ela mude sem alteração em sua letra.

No caso do Chile, apesar de a Constituição da ditadura militar não ter sido substituída com a redemocratização, muitos dispositivos autoritários foram revogados por emendas constitucionais. Ou, então, por interpretações extensivas da suprema corte. Ao todo, ela foi submetida a cerca de 50 reformas e 200 modificações. Foi assim que uma Carta com fortes vícios de origem abriu caminho para práticas democráticas efetivas, propiciando a alternância de poder entre partidos alinhados mais à direita e à esquerda. Ao garantir o retorno a uma efetiva democracia, ela tornou o Chile um dos países mais estáveis da América Latina. Por que mudar, então, o que vinha dando certo?

Várias são as respostas. Uma é um certo esgotamento da mediação parlamentar, que está na base de uma democracia representativa. Ele se tornou mais explícito à medida que foram crescendo atos de protestos contra o governo chileno, iniciados por causa do aumento das tarifas do metrô de Santiago. Depois que um deles resultou em 30 mortos e dezenas de feridos, o governo, enfraquecido, viu na convocação do plebiscito um modo de terminar o mandato. A mediação parlamentar foi impotente para deter a fúria das ruas.

Outra resposta está no ultraliberalismo das normas da ordem constitucional vigente no campo econômico. O que essa abordagem entende como mercado é uma economia liberta de quaisquer constrangimentos pelo poder público. O ultraliberalismo considera natural a transformação de obrigações públicas em negócios privados e a redução do tamanho do Estado com a desconstitucionalização de direitos.

Sem compreender que o contrato social e o pacto moral nele implícito são corroídos quando determinados serviços essenciais são reduzidos ao conceito geral de mercadoria, aceitando e defendendo sua transferência da esfera pública para a do mercado, o ultraliberalismo endossa a ideia de um mercado cada vez mais autorregulado. No fundo, é a ideia de que a interação entre agentes econômicos que não precisa responder perante a comunidade, conjugada com a defesa de um Estado minimalista e de formas privadas de Justiça, como a arbitragem.

Nesse sentido, na medida em que não obriga o Estado a oferecer diretamente proteção social, saúde e educação, a ordem constitucional chilena vigente hiper-responsabiliza os indivíduos por seu futuro, ao mesmo tempo em que promove a desresponsabilização de agentes econômicos, sob a justificativa de destravar os gargalos que impedem o crescimento. Foi daí que surgiu a fúria das ruas, pois o Chile tem um sistema previdenciária de capitalização individual, em que cada trabalhador contribui com 10% do valor de seu salário para sua aposentadoria, sem aporte significativo do poder público. Com isso, os aposentados acabam recebendo entre 30% a 40% de seu último salário na ativa.

Por causa da obsessão por reduzir ao mínimo a intervenção regulatória estatal, de um lado, e privatizar indiscriminadamente serviços públicos, de outro, praticamente não há assistência médica universal e gratuita no Chile. É como se o mercado fosse dotado de um poder constituinte absoluto, rejeitando qualquer possibilidade de regulação estranha à economia e aos seus cálculos de oportunidade.

Desse modo, a ordem constitucional chilena em vigor não abre espaço para ideias como planejamento, metas de médio e longo prazo, políticas compensatórias e tratamento isonômico que deve reger as relações entre capital e trabalho. E se por num lado a economia chilena cresceu sob a égide dessa Constituição, por outro ela precarizou os empregos, levou à estagnação dos salários e abriu caminho  para uma crescente pauperização da classe média

Aprovado o plebiscito, a pergunta a ser feita é óbvia: se a mediação parlamentar revelou-se incapaz de conter a violência das ruas e a convocação do plebiscito foi uma tentativa de acalmar os ânimos, em que medida essa estratégia funcionará? Apesar das prudentes medidas tomadas com o objetivo de garantir igualdade de gênero e representação de cadeiras para povos indígenas na Constituinte, a dúvida é saber se ela poderá atender tantas expectativas discrepantes. As reivindicações vão da criação de empresas estatais à ampliação dos direitos da população a serviços básicos gratuitos, o que gera pressões fiscais ao mesmo tempo em exige uma grande reforma tributária num período de recessão econômica decorrente da pandemia.

Posta a questão em outros termos, é possível modular essas expectativas? A nova Constituição chilena caberá no Produto Interno Bruto do país? Por causa da crise de acumulação da economia capitalista causada pelo aumento do preço do petróleo na década de 1970, que promoveram reformas estruturais de inspiração liberal justificadas em nome da governabilidade, quase dois terços dos países filiados à ONU promoveram reformas constitucionais parciais ou integrais entre 1989, ano da queda do Muro de Berlim e do ingresso dos países do Leste Europeu na economia de mercado e na União Europeia, e 2000, ano em que o euro deixou de ser moeda escritural para ser moeda circulante.  Essas reformas anularam conquistas de cariz social-democrata e resultaram em textos constitucionais mais enxutos. Portanto, a questão é saber se, diante do desafio de modular tantas expectativas discrepantes, a nova Constituição chilena conseguirá ser mais curta do que aquela que irá substituir. Em caso negativo, qual o impacto que isso terá no chamado custo-país?

O que dá sentido a essas perguntas é o fato de que, como a reconstitucionalização brasileira mostrou há mais de três décadas, é o fato de que os elevados custos de reformas polêmicas como essas ocorrem no curto prazo, enquanto os benefícios aparecem apenas no longo prazo. Há quem diga que a intensidade das mobilizações de rua diminuirá, uma vez que a Constituinte é uma forma de canalizar as demandas sociais. Mas, o que pode acontecer se não houver melhorias imediatas e significativas no plano social? E como as disposições da nova Constituição precisam ser aprovadas por dois terços dos constituintes, um quórum muito alto, os constituintes mais moderados, tanto à direita quanto à esquerda, terão de fazer acordos, o que levará à rejeição das propostas mais radicais. Em que medida isso não pode acabar trazendo de volta a violência das ruas, emparedando a Constituinte e dificultando seus trabalhos?

Na mesma linha, os 155 membros da Constituinte serão escolhidos em abril, num pleito disputado por candidatos da sociedade civil, e que não precisam estar filiados a partidos. A ideia é sensata. Mas até que ponto a “pureza” dessa eleição não pode acabar sendo contaminada pelas primárias para governadores e prefeitos, que serão realizadas no final deste mês? Além disso, os trabalhos da Constituinte devem começar 40 dias após a eleição de seus membros, coincidindo com o início da campanha das eleições presidenciais, previstas para o segundo semestre de 2021. Evidentemente, a exemplo do que ocorreu no Brasil no final da década de 1980, quando a Constituinte promulgou a Carta em vigor no anterior à primeira eleição presidencial pelo voto direto após três décadas, os potenciais candidatos chilenos não hesitarão em pressionar os constituintes para que abram o caminho jurídico para a implementação das promessas que farão. Como neutralizar o risco de instrumentalização política do labor constituinte?

Por seu nível de incertezas e riscos, a troca de uma ordem constitucional por outra que o Chile promoverá dentro de um ano e meio a dois anos, é uma experiência importante. Isso propiciará um campo de observação muito rico. E não se não pode deixar de incluir nesse campo o fato de que nos dias de hoje o direito não é mais um mero instrumento para intervenção direta do poder na vida política, social e econômica nem a ordem jurídica é um sistema neutro para a tomada de decisões privadas. Além das pressões internas que sofre em cada país, ele, como disse no início, é cada vez mais afetado pela disponibilidade de institutos e formatações normativas propostas por organismos multilaterais, como a OCDE e o Banco Mundial, bem como por normas de organizações regionais e globais, como o Nafta e a OMC. E, dependendo do modo como disciplina as estruturas produtivas, também tem um peso na competitividade de cada país.

A convocação do plebiscito foi uma conquista civilizatória do povo chileno. Agora é preciso ver como ela será posta em prática.

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(Foto: Orlando Barría/EFE/Estadão Conteúdo)

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José Eduardo Faria

José Eduardo Faria é Professor Titular do Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP).