Os desajustes históricos do federalismo sob o risco Bolsonaro

por Vinícius Müller

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Alguns dos últimos episódios que envolvem os enfrentamentos entre governadores e o Executivo Federal nos revelam, em medidas diferentes, as dificuldades acumuladas em nossa História no que respeita à organização de um país tão grande e, antes de tudo, tão diverso. Foram muitas as rusgas dos últimos dias, entre elas aquela provocada pelas polêmicas, equivocadas e mentirosas declarações do presidente em curso sobre os repasses feitos aos governos estaduais, em um jogo de empurra-empurra e de responsabilizações mútuas acerca do agravamento da saúde pública e de sua contraparte, a situação econômica. E neste contexto já são feitas as contas eleitorais a partir do posicionamento das lideranças estaduais ao projeto de reeleição de Bolsonaro. Quais governadores o apoiam, quais incondicionalmente, quais são e serão sempre de oposição, etc.

Contudo, e agora em situação dramática devido ao avanço da pandemia, o que este embate nos revela é de longa data. E pode, a depender do alcance de nossa compreensão sobre as estruturas do país, esclarecer alguns dos equívocos ou desequilíbrios que acumulamos ao longo do tempo no que respeita ao modo como enxergamos alguns de nossos itens constitutivos.

Seria pertinente se olhássemos para essa trajetória desde 1834, ano de aprovação do Ato Adicional à Constituição do Império. Foi lá que apareceram as primeiras tentativas de reorganização da relação entre governos regionais (no caso, as províncias) e o nacional — tentativas essas que, se bem avaliadas, nos revelam mais do que uma disputa datada sobre problemas específicos, e sim uma espécie de matriz da formação do federalismo brasileiro. Além de conter o segredo de algumas das diferenças mais visíveis no desenvolvimento econômico e social entre as regiões brasileiras.

Porém, foi mesmo com a República que esta questão ganhou seus contornos mais conhecidos. E eles nos empurraram para uma análise dicotômica e carregada de conclusões apressadas e ideológicas sobre um dos pontos mais sensíveis de nossa formação: isso porque a adoção de uma confusa descentralização federativa do início da República acabou por cristalizar algumas posições. Em tempo, a qualificação de confusa deve-se à fundamentalmente três motivos: a organização de um federalismo que pareceu, para muitos, oportunista, devido à transformação que redefinia os caminhos da riqueza no país de então; a adoção de um modelo inspirado pela experiência norte-americana, mas carregado à época com as respostas possíveis àquilo que entendiam ser o centralismo exagerado da Monarquia, problema não enfrentado pelos vizinhos do norte; e a associação entre um país com mais de sete décimos de sua população vivendo na zona rural e o pouco conhecimento sobre experiências que então revolucionavam as questões sociais, tais como o avanço dos direitos políticos e de cidadania sob a inspiração liberal e iluminista.

Esta combinação criou uma imagem que temos sobre o federalismo que, com parcial razão, o condena a uma limitação que hoje nos sufoca. A ideia de que o federalismo, no fim do dia, era um modelo de perpetuação das desigualdades sociais e entre as regiões embalou — e, incrivelmente, ainda embala — as formulações mais autoritárias e centralistas, hoje empacotadas em discursos agressivos contrários aos governadores e a governadora (temos apenas uma governadora, Fátima Bezerra, do Rio Grande do Norte). No passado, justificou as tentações centralistas de Vargas, o que ainda causa nostalgia em parte dos que se arvoram como propositores de políticas públicas desenvolvimentistas.

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(Reprodução: Arquivo Nacional)

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Contudo, em um recorte mais recente e diretamente vinculado à conjuntura, foi na Carta de 1988 que redefinimos a relação entre o governo nacional e os subnacionais. E o modo que o fizemos reflete tanto a situação que o país vivia após a longa ditadura militar como também o entendimento sobre o tema construído ao longo de nossa trajetória. Daí que se criou uma combinação que buscava um tênue equilíbrio entre as vantagens operacionais que, em tese, o federalismo cria ao repassar responsabilidades aos entes subnacionais — ou seja, aos estados e municípios —, ao mesmo tempo em que reconhece que a descentralização federalista pode ser um catalisador, ou no mínimo reprodutor, de desigualdades sociais e entre as regiões. Como se tivéssemos uma escolha dolorosa a fazer entre uma maior eficiência administrativa e um projeto de desenvolvimento social mais abrangente.

Por isso, e como didaticamente explica Marta Arretche (Democracia, Federalismo e Centralização no Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Fiocruz, Ed FGV, 2012), criou-se uma situação sob o federalismo no Brasil que combina uma maior capacidade de se fazer política pelos estados e municípios, não obstante continuarem sendo submetidos ao controle daquele que decide a política, ou seja, o governo federal (diferença que Arretche trata como sendo entre o policy- making e o policy decision-making). Teríamos assim, e em tese, a melhor combinação entre a eficiência derivada da atuação mais próxima da população feita pelos governos subnacionais, por um lado, e o desenvolvimento social historicamente vinculado às políticas nacionais e decididas pelo governo central, por outro.

Mas, esse arranjo tem lá seus problemas. E que foram escancarados nas últimas décadas e, principalmente, nos últimos anos. O mais transparente é a frágil oposição sobre a qual ele foi montado. Novamente, temos uma mudança do eixo da riqueza no país, o que exige outra combinação entre os poderes e um cuidado, renovado, em relação a uma nova proposta federalista carregada de oportunismo. E mais importante, temos mais de três décadas de um federalismo que não desata a imensa dependência que os governos subnacionais têm em relação ao governo central. Se isso algum dia foi justificado pela ideia de que sem um desenvolvimento econômico e social liderado pelo governo nacional o federalismo seria apenas o motor da reprodução da desigualdade, inclusive entre as regiões, hoje vivemos o contrário. É do governo nacional que saem os obstáculos mais altos para a adoção, pelos estados e municípios, de políticas que possam enfrentar a situação caótica que vivemos. Isso revela, portanto, que há outros riscos, mecanismos e arranjos que não mais aquele que entende o federalismo sob a luz lançada por Vargas há quase cem anos. Mas revela, também, que o slogan de campanha de Bolsonaro — ‘mais Brasil, menos Brasília’ — era não só mentiroso, como também um escudo que o governo federal hoje usa para se esquivar da tragédia que ajudou a construir.

Portanto, um novo arranjo federalista é necessário. Na medida exata em que a História nos mostra que aquele feito no último século e meio nos deixou espremidos entre os oportunistas, os órfãos de Vargas e o risco de termos no governo central alguém como Bolsonaro.  E esse é o pior dos mundos.

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(Reprodução: EBC)

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Vinícius Müller

Vinícius Müller é doutor em História Econômica pela USP e professor do Insper.