Arma contra arma, polícia contra polícia

por Vinícius Müller

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As analogias históricas são úteis até estarmos convencidos de que são perfeitas. Nunca são e, por isso, só devem ser usadas por quem desconfia delas, afinal servem como parâmetros nunca como certezas. Neste caso e com o ceticismo necessário, há inúmeras passagens da História do Brasil que poderiam servir de analogia a um evento que envolvesse rachaduras entre as Forças Armadas, entendidas em seu senso mais alargado. A lista é tão longa quanto o risco da própria analogia ser pouco proveitosa: Deodoro contra Floriano nos momentos iniciais da República; Exército contra Marinha no mesmo período; jovens oficiais tenentes desafiando a hierarquia militar nos anos de 1920; indefinições acerca das premissas e funções das policias estaduais após a constituição de 1891; as divisões internas entre os militares no apoio à aventura autoritária de Getúlio Vargas; as disputas entre membros do Exército e da Aeronáutica em meados da década de 1950; a crise que antecede o golpe de 1964; o boicote de militares ao processo de ‘abertura’ feito por Geisel a partir de 1974; a não consensual adesão dos militares à uma hierarquia que envolvesse a liderança de um civil no Ministério da Defesa; o eterno mal estar entre polícias civis e militares.

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Os tenentes Eduardo Gomes, Siqueira Campos, Nílton Prado e o civil Otávio Correia (Coleção ‘Nosso Século’ da Editora Abril, 1980)

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E de tão longa que é esta lista, qualquer uma destas analogias pode e talvez já tenha sido usada em tempos recentes. Neste sentido, guardo uma como preferida: a criação da Guarda Nacional em pleno período de (in)definição institucional após a abdicação do imperador Pedro I em 1831. A Guarda Nacional, instituída em paralelo ao Exército, pode ser vista como uma original experiência de divisão daquilo que seria, em tese, responsabilidade do Estado. Ou seja, o uso da violência. E para este caso, há fundamentalmente três modos diferentes de entender as motivações, o contexto e suas consequências. Todas com seus problemas e acertos.

Em ordem de complexidade, a primeira e mais simples explicação recai sobre a necessidade, por parte do novo governo que ascendia, em se antecipar aos movimentos que indicavam uma ampliação das agitações sociais. O contexto é importante: a abdicação de Pedro I refletiu uma série de desajustes que a antecederam. Entre eles as ambiguidades que envolviam os limites do poder imperial que, por sua vez, eram reveladas pela disputa entre a perspectiva centralista — insuflada pela adoção do Poder Moderador — e a perspectiva mais próxima dos liberais, amparada na resistência que o Parlamento exibia frente às ações do imperador. Disso decorriam algumas questões. Uma delas era que o Parlamento pouco se mostrava disposto a aceitar o acordo feito entre o Império e a Grã-Bretanha que versava sobre o fim do tráfico de escravizados. Por um lado, a resistência do Parlamento devia-se ao mérito do acordo. Partes significativas das camadas economicamente privilegiadas, as únicas com direitos políticos, não estavam convencidas da ampla relevância em por termo ao tráfico e, consequentemente, à escravidão. Por isso, restringiam o debate a dois itens, um econômico de curto prazo (o tráfico gerava liquidez e a escravidão era a sustentação da produção) e outro ideológico-nacionalista (acabar com o tráfico significaria se curvar aos interesse britânicos). Por outro e para muitos o incômodo não era essencialmente em relação ao mérito, mas sim ao modo como o Império havia acertado o acordo com a Grã-Bretanha, pois nem sua origem e nem sua anuência guardavam relação com o Parlamento. Ambos foram feitos diretamente entre o imperador e o governo britânico sem a participação da Assembleia brasileira.

Na intersecção entre os dois, inúmeras composições se estabeleceram e entre elas algumas  identificavam a crise de legitimidade do imperador como o ocaso da própria monarquia e de seus pilares: o governo centralizado e a escravidão. Por isso, a abdicação de Pedro I seria a senha para a insurreição popular contrária à evidente exclusão política e social, em particular, e à monarquia e à escravidão, em geral. A Guarda Nacional, então, teria sido criada como uma reação às agitações sociais e populares e seria voltada à manutenção da ordem monárquica e escravista sustentada pela oligarquia.

Embora seja pertinente, esta análise apresenta alguns problemas.  Um deles é que muitas vezes ela foi feita de ‘trás para frente’. Ou seja, no afã de apontar a origem da estrutura e poder ‘militar’ das oligarquias rurais e de seus representantes conhecidos como coronéis, as análises se concentraram no fato de que a Guarda Nacional foi criada sobre e a partir das Guardas Municipais, amplamente dominadas pelos ‘mandões locais’. Ou seja, o título de coronel da Guarda Nacional, recebido pelas lideranças locais que se projetavam sobre as Guardas Municipais, deu a chave para a conclusão de que a nova instituição armada do país era nada mais do que a expressão do poder das oligarquias rurais sobre o aparto público em nome da manutenção de uma ordem escravista que as beneficiava. 

Contudo, esta conclusão não enxerga algumas nuances importantes na criação da Guarda Nacional. Entre elas, a ampla participação de membros dos grupos chamados de liberais. Uma leitura menos atenta tende a não diferenciar as tendências e posições políticas, preferindo identificar a dicotomia ‘elite’ contra ‘povo’. Mas, a divisão dentro da ‘elite’ entre os liberais e os conservadores era maior do que este recorte permite enxergar. Tanto é que nos primeiros momentos do governo regencial foi aprovada uma lei que confirmava a proibição do tráfico de escravizados. Nos mesmos moldes do acordo feito anos antes entre o Império e a Grã-Bretanha.

Neste sentido, ao dar preferência ao recorte de inspiração marxista (‘a elite contra o povo’) e tentar enxergar a Guarda Nacional como a antessala do coronelismo, esta análise pouco olha para o debate sobre a reorganização da estrutura política e administrativa do Império Brasileiro em seus dias confusos durante a experiência regencial. E a dimensão política e administrativa tratava não do combate às agitações sociais, mas sim dos ajustes entre o poder central e os poderes locais. Por isso, a análise de extração marxista, mesmo não estando errada, é parcial.

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Antigo diploma do Clube da Guarda Nacional na Bahia, 1917

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A criação da Guarda Nacional, portanto, atendeu a uma segunda dimensão que se relacionava com as definições sobre os limites da centralização do poder imperial.  Assim deve ser vista na medida em que a proposta daqueles que se autointitulavam liberais versava sobre um reajustamento da divisão de poderes tanto em seu traçado horizontal (a suspensão do Poder Moderador, defendida pelos mesmos liberais, é um dos exemplos mais eloquentes) quanto em sua lógica vertical (a ampliação do poder dos judiciários municipais e dos legislativos provinciais é outro exemplo). E a Guarda Nacional e sua estruturação feita a partir das Guardas Municipais era uma tentativa de reequilibrar estas duas esferas a partir de um jogo duplo e delicado: criar uma segunda força armada cuja própria existência redefinia (ou para muitos definia com clareza pela primeira vez) quais seriam as funções do Exército. Ao mesmo tempo em que ‘disciplinava’ a força de tendência centrífuga em mãos das oligarquias rurais — em geral controladora local das guardas municipais — sob as regras de uma instituição nacional. Ou seja, por um lado ‘domesticava’ os mandões locais, subordinando-os ao comando central; por outro reconhecia e premiava (o título de coronel da Guarda Nacional aos mandões locais não deixava de ser isso: um reconhecimento e um prêmio) lideranças locais que poderiam ser ‘pedras no sapato’ da Monarquia.

O problema é que esta delicada cooptação envolvia um rearranjo no modo de se entender a própria estruturação do Estado Nacional. Isso porque ao redefinir as funções do Exército, a criação da Guarda Nacional valorizava e limitava, concomitantemente, a força armada mais tradicional. Esta se ajustava — vale dizer, com certa lentidão — nas brechas deixadas pela atuação de D. Pedro I (amplamente sustentado pelos militares que se mantiveram fiéis a ele) e pelos fracassos colhidos, como na derrota na Guerra da Cisplatina. Não por acaso, membros militares estiveram entre os mais entusiasmados defensores da queda do Imperador e também entre os mais felizes após a abdicação de abril de 1831. Vale lembrar que um militar foi colocado como o ‘ponto de equilíbrio’ no governo regencial trino composto imediatamente após a queda de D. Pedro I.

Ou seja, o Exército que ativamente participava das decisões políticas do Estado se viu em uma ambígua posição na ocasião da criação da Guarda Nacional. Foi representado na Regência Trina por um de seus membros mais destacados, Francisco de Lima e Silva (pai do futuro Duque de Caxias), entendido como o ‘fiel da balança’ na composição de um governo encabeçado por três pessoas; teve suas funções melhor definidas, o que pode ser entendido como a valorização de seu papel no seio do Estado brasileiro; mas também viu algumas de suas funções – ainda que anteriormente mal definidas – serem ‘tomadas’ pela Guarda Nacional, uma força paralela ao Exército. As décadas seguintes indicaram que a melhor definição das funções militares significou, em certa medida, um estreitamento da presença militar na estruturação do Estado Nacional, o que abriu o caminho para ascensão de uma pedagogia centrada na linguagem jurídica, e não militar, no interior da burocracia nacional.

Assim, em uma análise mais próxima da abordagem de corte weberiano, a criação de uma segunda força armada, a Guarda Nacional, em 1831, significou um rearranjo cujas linhas de contorno expressam duas grandes questões: o papel do Exército na estruturação burocrática e na definição da linguagem do Estado Brasileiro, e o equilíbrio entre forças nacionais e locais. Tendo em vista que a criação da Guarda Nacional foi obra dos liberais, defensores de uma maior descentralização da estrutura política e administrativa, a delicadeza de um ajuste entre uma força armada (A Guarda Nacional) — cuja atuação mescla sua origem local e sua subordinação nacional — e uma outra força armada (O Exército) — cuja origem, tradição e representação remonta à centralidade, à hierarquização e ao monopólio — é uma das bases sobre a qual o país foi criado.

Alterar este fino ajuste pode significar um terremoto institucional cujos resultados ninguém é capaz de prever. Nem aqueles para quem as analogias históricas são fonte de certeza sobre o presente e sobre o futuro.

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Vista do Quartel General do Exército, em Brasília (Wikimedia Commons)

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Vinícius Müller

Vinícius Müller é doutor em História Econômica pela USP e professor do Insper.